一、名詞解釋

1.公共領導

答;公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為确定和實現公共目标，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公衆進行統禦和指引的行為過程。

具體含義包括：公共領導是一個社會組織系統，這個系統由公共領導者、被領導者，環增三個要素構成：公共領導是一個動态的行為過程；公共領導是公共領導者與被領導者之間的積極互動過程；公共領導是權威和公共認可的關系，領導者與被領導者的關系，就是權威和服從的關系;對公共領導的績效評估存在着較大的困難。

2. 領導體制

答:公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。領導體制的好壞，直接關系到領導能否有效地履行職能，有效地調動組織成員的積極性，實現組織目标。在西方，領導體制是整個公共管理系統得以順利運轉的關鍵；選民、利益集團和政黨的利益要求隻有通過領導體制的轉換，才能最後形成國家或政府政策；立法機關的大部分政策選擇，也隻有通過領導體制的轉換才具有操作價值。科學的領導體制是領導活動正常進行的組織保證；科學的領導體制是提高整體領導效能的重要因素，有助于克服官僚主義；科學的領導體制是正确規範領導行為的根本機制。

3．首長制與委員會制

答:首長制是指一個組織的領導機關，其法定最高決策權力完全集中在一位行政首長身上的領導體制，又稱獨任制。如法定的決策權力由兩位或兩位以上的行政首長行使，則稱為委員會制，或稱合議制。我國實行的是首長制領導體制，瑞士實行的是委員會制領導體制。首長制與委員會制各有優勢，在實際的領導活動中，應結合實際采用，發揮各自的長處。一般而言，首長制适合速決性的、執行性的、技術性的、紀律性的、突發性的等一類領導活動；委員會制适合方針政策、規劃制定以及立法性、協調性、綜合平衡等一類領導活動。首長制和委員會制是根據領導機關中最高決策權所屬人數的多少劃分的。

4. 完整制與分離制

答:(1)完整制是指同一領導層級的各個機關，受一個領導機關或一位首長指揮、監督的領導體制，又稱集約制或一元統屬制。在完整制下，實行分工協作，以取得協同一緻的效果。中國實行的是完整制的領導體制。

(2)分離制是指同一個領導層級的各機關，受兩個以上的領導機關或首長的指揮、監督與控制的領導體制，又稱為獨立制，或多元統屬制。在分離制下，按照各個公共領導機關的不同職責分别賦予相應的權限，各機關彼此獨立。不存在隸屬關系。美國是實行分離制最典型的國家。

(3)在實踐中，分離制迎合了多元化社會的需要。随着我國社會分工的不斷發展，科技水平的不斷提高，加上經濟市場化，出現了利益關系在整體基礎上的多元化，完整制的領導體制也日益暴露出其存在的問題。但由于各部門之間的密切合作是提高工作效率的前提，社會協調發展與高度綜合的内在趨勢日益明顯，因而實踐中仍然更多采用完整制。

5領導協調

答:領導協調是指公共部門領導者為了實現既定目标，通過調配、協調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等可能産生的阻礙公共事務的處理和社會和諧發展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀态以實現預定目标，發揮整體最大功效的過程。領導協調的作用就是内求團結、外求發展。從領導者自身來看，協調是領導者正确履行其職能、行使權力的重要保證；從公共組織所處的社會來看，協調有利于化解社會矛盾，建設和諧社會。領導協調的特點包括平等性、互利性和結果不确定性。

6. 領導溝通

答:領導溝通即公共組織之間、公共組織與公務人員之間，以及公務人員之間，為實現共同的公共目标，彼此交換意見，相互了解，求得共識所進行的工作和人際溝通。領導溝通有兩層理解，即廣義的理解和狹義的理解。從廣義來說，領導溝通即政府内部的各部門和人員之間、不同政府組織之間、政府組織與其他社會組織之間，為實現一定的共同利益和公共目标，彼此交換意見，相互了解，求得共識所進行的工作和人際溝通的過程。從狹義的角度來說，領導溝通即公共組織之間、公共組織與公務人員之間，以及公務人員之間，為實現共同的公共目标，彼此交換意見，相互了解，求得共識所進行的工作和人際溝通。通過有效的領導溝通，在政府内部可以減少内耗與矛盾，提高公共管理活動的效率，而且可以及時為公共決策、執行、監督等提供大量信息，提高公共管理的質量。領導溝通是科學領導體系的重要組成部分，也是實現公共領導職能的重要環節。在領導過程中，把握領導溝通的理論，提高領導溝通的水平和能力，是實現有效領導的前提條件。

7．領導激勵

答:領導激勵就是領導者調動下屬積極性和創造性的一種行為和手段。激勵是通過一定的方法來激發被領導者的動機，開發其能力和潛力，充分調動其積極性和創造性，使被領導者表現出高度的工作熱情和創造精神。激勵是領導者的重要職能，是提高下屬積極性、提升人的能力和工作績效、提升人的價值、增強組織的凝聚力、實現領導目标的主要手段。有效的激勵應該遵循的基本原則有物質激勵和精神激勵相結合原則；正激勵和負激勵結合原則；按需激勵原則；差别激勵原則和公正原則。

8. 領導能力

答;領導能力是指領導者的個體素質、思維方式、實踐經驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和，是公共領導者素質的核心。現代社會發展對領導能力提出了高要求，領導能力的作用主要表現如下：

(1)通過民主、準确、合理的決斷能力的發揮，可以增加公共政策的科學性和公共性，減少政府部門的工作失誤，提高工作效率；

(2)組織能力的發揮，可以合理地安排各種資源，提高下屬的工作積極性，使得部門工作人員能通力合作。

(3)領導者具備良好的指導能力，就可以主動給予下屬指導。以更好完成工作，提高整個部門的績效水平和領導效能，實現良好的工作和社會效益；

(4)通過領導協調能力的發揮，與下屬實現良好的交流溝通，領導者可以成為公共組織協調統一的保證，有利于做好各種協調工作;

9. 特質理論

答:特質理論是指用以區分領導者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領導者的真正原因的理論。長期以來，西方國家的管理學者們一直把領導者的各種個人性格和特征，作為描述及預測其領導成效的标準。許多從事測評、招聘和選拔領導人員的人，深信此理論的有效性。傳統的特質理論認為，天賦是一個人能否成為有效領導者或卓越領導者的根本因素。因此，這種理論的研究目标就是“澄清什麼樣的身體和人格特征和什麼樣的能力将成功和不成功的領導者區分開來”。該理論認為領導者有六項不同于非領導者的特質：進取心、領導意願、正直與誠實、自信、智慧和與工作相關的知識。

10． 權變理論

答:領導權變理論就是認為有效的領導行為是因時間、地點、條件的變化而變化的理論。在現實中，要找到一種适合于任何組織、任何性質和任何對象的，固定的領導特質和領導行為方式是不可能的。事實上，沒有一成不變的、普遍适用的、“最好的”領導方式。領導行為效果的好壞，不僅取決于領導者個人的素質和能力，而且取決于諸多的客觀因素，如被領導者的特征、領導的環境等。用一個公式表示就是:領導=f(領導者、被領導者、環境)，說明，領導方式是領導者、被領導者和領導環境的一個變數(函數)。是對領導特質理論和領導行為理論的發展和推進。強化了為領導特質理論和領導行為理論所忽視的環境因素的作用；關注的是領導者與被領導者的行為和環境的相互影響，特别是各種領導方式适應的環境條件；其研究的重點是分離出影響領導有效性的情境條件。在20世紀70年代以前，權變理論的主要研究成果有：弗雷德·菲德勒的領導權變模型、赫塞和布蘭查德的領導生命周期理論、豪斯和米切爾的路徑一目标理論、弗魯姆和耶頓的領導者參與模型等。

一、概念題

1公共領導 答：公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為确定和實現公共目标，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公衆進行統禦和指引的行為過程。其具體含義包括：①公共領導是一個社會組織系統，這個系統由公共領導者、被領導者、環境三個要素構成；②公共領導是一個動态的行為過程；③公共領導是公共領導者與被領導者之間的積極互動過程；④公共領導是權威和公共認可的關系；⑤對公共領導的績效評估存在着較大的困難。

2領導體制 答：領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。領導體制的好壞，直接關系到領導能否有效地履行職能，有效地調動組織成員的積極性，實現組織目标。科學的領導體制是領導活動正常進行的組織保證，是提高整體領導效能的重要因素，是正确規範領導行為的根本機制。其内容包括：①領導結構，即領導職能、領導權力和領導責任的配置結構；②領導的層次與跨度，其中領導層次是指縱向組織結構的等級層次，領導跨度是指一個領導者能直接有效地指揮下級的幅度；③領導機構中各部門之間的職責與權限劃分，要求建立嚴格的從上而下的領導行政法則和崗位責任制，對各個領導部門（領導幹部）的職責權限作出嚴格明确的規定；④領導幹部的管理制度，包括選舉、招考、任免、考核、調動、輪換、回避、離（退）休等方面的制度。

3首長制與委員會制

答：根據領導機關中最高決策權所屬人數的多少，領導體制可以劃分為：

（1）首長制又稱獨任制，指一個組織的領導機關的最高決策權力完全集中在一位行政首長身上的領導體制。其優點有：①權力集中，責任分明，行動迅速，指揮靈敏；②可防止推诿和扯皮，消除或減少個人意志、不負責任。缺點有：①過于倚重行政首長，影響工作穩定性和連續性；②易産生個人專斷；③一旦決策失誤，易導緻嚴重後果。

（2）委員會制又稱合議制，指法定的決策權力有兩位或者兩位以上的行政首長行使的領導體制。其優點有：①集思廣益，減少決策失誤；②委員具有代表性，利于系統内部的協調；③可避免個人濫用職權。缺點有：權力分散，責任不明确，行動遲緩，效率較低，難于考核優劣。

首長制與委員會制各有優勢，在實際的領導活動中，應結合實際采用，發揮各自的長處。一般而言，首長制适合速決性的、執行性的、技術性的、紀律性的、突發性的領導活動，委員會制适合方針政策、規劃制定以及立法性、協調性、綜合平衡性的領導活動。

4完整制與分離制

答：根據公共組織中同一層級各部門所受的指揮和控制，領導體制可以劃分為：

（1）完整制又稱集約制或一元統屬制，指同一領導層級的各個機關，受一個領導機關或一位首長指揮、監督的領導體制。優點是權責集中分明，利于統籌和執行，提高工作效率。其缺點是首長權力過分集中，易滋生獨斷專橫，易造成因循守舊的工作作風。

（2）分離制又稱為獨立制或多元統屬制，指同一個領導層級的各機關，受兩個以上的領導機關或首長的指揮、監督與控制的領導體制。優點是權力分散，措施靈活，利于發揮各機關的優勢。其缺點是各機構難以協調，易造成各自為政、權力沖突和工作混亂的現象。

5領導協調

答：領導協調是指公共部門領導者為了實現既定目标，通過調配、協調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等可能産生的阻礙公共事務的處理和社會和諧發展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀态以實現預定目标，發揮整體最大功效的過程。其特點包括平等性、互利性和結果不确定性。領導協調的作用是内求團結、外求發展。從領導者自身來看，協調是領導者正确履行其職能、行使權力的重要保證；從公共組織所處的社會來看，協調有利于化解社會矛盾，建設和諧社會。因而，強化領導協調具有十分重要的意義。

6領導溝通 答：領導溝通是指領導者為實現其目标，通過一定的領導組織和領導手段實現與組織内外的追随者、被領導者進行信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目标有效協調和實現的過程。領導溝通有廣義和狹義兩層理解：①廣義上，領導溝通即政府内部的各部門和人員之間、不同政府組織之間、政府組織與其他社會組織之間，為實現一定的共同利益和公共目标，彼此交換意見，相互了解，求得共識所進行的工作和人際溝通。②狹義上，領導溝通即公共組織之間、公共組織與公務人員之間以及公務人員之間，為實現共同的公共目标，彼此交換意見，相互了解，求得共識所進行的工作和人際溝通。它既是科學領導體系的重要組成部分，也是實現公共領導職能的重要環節。在領導過程中，把握領導溝通的理論，提高領導溝通的水平和能力，是實現有效領導的前提條件。通過有效的領導溝通，在政府内部不僅可以減少内耗與矛盾，提高公共管理活動的效率，而且可以及時為公共決策、執行、監督等提供大量信息，提高公共管理的質量。

7領導激勵 答：領導激勵是指領導者通過一定的方法來激發被領導者的動機，開發其能力和潛力，充分調動其積極性和創造性，使被領導者表現出高度的工作熱情和創造精神。激勵是領導者的重要職能，是提高下屬積極性、提升人的能力和工作績效、提升人的價值、增強組織的凝聚力、實現領導目标的主要手段。

8領導能力 答：領導能力是指領導者的個體素質、思維方式、實踐經驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和，是公共領導者素質的核心。領導能力主要包括：①領導的創新能力；②領導的戰略思維能力；③領導的執政能力。

9特質理論 答：特質理論是用區分領導者與一般人的不同特征來解釋領導者之所以成為領導者的真正原因的理論。傳統的特質理論認為，天賦是一個人能否成為有效領導者或卓越領導者的根本因素。西方國家的管理學者們一直把領導者的各種個人性格和特征，作為描述和預測其領導成效的标準。該理論的研究目标是“澄清什麼樣的身體和人格特征以及什麼樣的能力将成功和不成功的領導者區分開來”，認為領導者有六項不同于非領導者的特質：進取心、領導意願、正直與誠實、自信、智慧和與工作相關的知識。

10權變理論 答：權變理論認為，領導方式是領導者、被領導者和環境的一個變數（函數）。因此，有效的領導行為是因時間、地點、條件的變化而變化的，這就是領導權變理論的實質。它是對領導特質理論和領導行為理論的發展和推進，其研究的重點是分離出影響領導有效性的情境條件。從總體來看，領導權變理論強調沒有唯一的、絕對合理的領導方式，關鍵取決于領導者、被領導者和環境三因素之間的互動是否較為合理。權變理論是對領導特質理論和領導行為理論的發展和推進，它強化了被領導特質理論和領導行為理論所忽視的環境因素的作用。

二、簡答題

1分析公共領導的含義與特點。

答:(1)公共領導的含義

公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為确定和實現公共目标，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公衆進行統禦和指引的行為過程。公共領導是一個社會組織系統，這個系統由公共領導者、被領導者、環境三個要素構成。

(2)公共領導的特點

從對公共領導含義的分析中，可以發現公共領導相對幹“私人領導”“領導一般”，具有以下特性：

①公共領導者賴以發揮其領導作用的組織依托是公共組織或公共部門；

②公共領導職權的公共性、服務性。從公共領導職權的來源、使用和後果來看，都具有了公共性；

③決策的“公斷性”。公共領導盡量淡化“個性”的鮮明，以避免在決策上凸顯個人意志和個人專斷，而是力求民主“公斷”；

④公共領導的價值取向是公共利益。制定公共政策、行使公共權力、提供公共服務、承擔公共責任的首要目标，是公共利益的充實和擴大，而不是個人利益或特殊利益。

2聯系實際分析公共領導在公共組織發展中的作用。

答:(1)公共領導的含義

公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為确定和實現公共目标，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公衆進行統禦和指引的行為過程。

(2)公共領導在公共組織發展中的作用

公共領導是公共管理的核心和靈魂，也是組織工作關系、人際關系和多種社會關系的中心，肩負着協調它們之間相互關系的使命。總的來說，公共領導的作用主要表現為，公共領導是公共管理協調統一的保證，公共領導貫穿幹公共管理活動的全過程，公共領導正确與否關系到公共管理活動的成敗。具體來說，公共領導的作用主要表現為：

①導向、統領的作用。公共領導的基本職責是把握全局，确定組織和單位的發展方向，引領變革，引領創新，推動組織的進步和發展。

②影響、表率的作用。領導的職位決定了其必然是有影響力的人，領導者的領導風格、領導魅力、道德水準以及習慣愛好，都對團隊成員産生重要的影響。

③協調、溝通的作用。在領導的管理活動中，不可避免地會遇到各式各樣的沖突和矛盾，這就需要協調、溝通。領導溝通能力的高低，會直接影響到他所領導的組織的發展。

④迎接挑戰，引發變革的作用。公共領導不同于管理，面對和處理的是非結構性問題極具挑戰性，公共領導實際上就是不斷迎接挑戰的過程。

3分析特質理論、權變理論的優缺點。

答:(1)特質理論的含義

特質理論是指用以區分領導者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領導者的真正原因的理論。長期以來，西方國家的管理學者們一直把領導者的各種個人性格和特征，作為描述及預測其領導成效的标準。許多從事測評、招聘和選拔領導人員的人，深信此理論的有效性。傳統的特質理論認為，天賦是一個人能否成為有效領導者或卓越領導者的根本因素。因此，這種理論的研究目标就是“澄清什麼樣的身體和人格特征和什麼樣的能力将成功和不成功的領導者區分開來”。該理論認為領導者有六項不同于非領導者的特質：進取心、領導意願、正直與誠實、自信、智慧和與工作相關的知識。

(2)特質理論的優缺點

①優點:

第一，特質理論給人一種直覺的吸引力，在一定程度上和一定範圍内合乎人們的常識；

第二，把領導者作為領導系統的核心要素，作為領導過程的主宰，這有其合理性；

第三，在領導理論的發展史中起到承上啟下的作用。一方面是對以往的領導理論的歸納、整理，特别是對傳統社會的領導理論的歸納和演講，另一方面特質理論所暴露出來的理論缺陷，也推進了在特質理論之後的領導理論的發展。

②缺陷：

第一，忽視了下屬的需要；

第二，沒有指明各種特質之間的相對重要性；

第三，沒有對因與果進行區分；

第四，忽視了情景因素。

實踐表明，具有某些特質确實能提高領導者成功的可能性，但沒有一種特質是成功的保證。大量的經驗研究也沒有證實什麼特質是領導者固有的。

(3)權變理論的含義

領導權變理論就是認為有效的領導行為是因時間、地點、條件的變化而變化的理論。在現實中，要找到一種适合千仟何組織、任何性質和任何對象的，周定的領導特質和領導行頭方式是不可能的。事實上，沒有一成不變的、普遍适用的、“最好的”領導方式。領導行為效果的好壞，不僅取決幹領導者個人的素質和能力，而且取決幹諸多的客觀因素，如被領導者的特征、領導的環境等。用一個公式表示就是:領導=f(領導者、被領導者、環境)說明，領導方式是領導者、被領導者和領導環境的一個變數(函數)。是對領導特質理論和領導行為理論的發展和推進。強化了為領導特質理論和領導行為理論所忽視的環境因素的作用；關注的是領導者與被領導者的行為和環境的相互影響，特别是各種領導方式适應的環境條件；其研究的重點是分離出影響領導有效性的情境條件。

(4)權變理論的優缺點

①優點:強化了為領導特質理論和領導行為理論所忽視的環境因素的作用；關注領導者與被領導者的行為和環境的相互影響，特别是各種領導方式适應的環境條件。指出領導行為效果的好壞，不僅取決幹領導者個人的素質和能力，而且取決幹諸名的客觀因素，如被領導者的特征、領導的環境等。從總體來看，領導權變理論強調沒有唯一的絕對合理的領導方式，關鍵取決于領導者、被領導者和環境三因素之間的互動是否較為合理。

②缺點:領導權變理論在強調環境因素的同時，也忽視了領導者本身所具有的某些特質。

4分析公共領導體制的含義、内容和各種類型的優缺點。

答:(1)公共領導體制的含義

公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。領導體制的好壞，直接關系到領導能否有效地履行職能，有效地調動組織成員的積極性，實現組織目标。在西方，領導體制是整個公共管理系統得以順利運轉的關鍵：選民、利益集團和政黨的利益要求隻有通過領導體制的轉換，才能最後形成國家或政府政策；立法機關的大部分政策選擇，也隻有通過領導體制的轉換才具有操作價值。科學的領導體制是領導活動正常進行的組織保證；科學的領導體制是提高整體領導效能的重要因素，有助幹克服官僚主義:科學的領導體制是正确規範領導行為的根本機制。

(2)公共領導體制的内容

領導體制的内容，主要包括以下四個方面：

①領導結構，指領導職能、領導權力和領導責任的配置結構。

②領導的層次與跨度。領導層次是指縱向組織結構的等級層次。有多少等級層次，就有多少領導層次。領導跨度亦稱“領導控制跨度”，指一個領導者能直接有效地指揮下級的幅度。

③領導機構中各部門之間的職責與權限劃分。這種職權劃分，要求建立嚴格的從上而下的領導行政法則和崗位責任制，對各個領導部門(領導幹部)的職責權限做出嚴格而明确的規定，這是領導體制的核心問題。

④領導幹部的管理制度。領導幹部的管理制度屬于狹義的人事制度，包括選舉、招考、任免、考核、調動、輪換、回避、離(退)休等方面的制度。是國家政治制度的組成部分。

(3)領導體制各種類型的優缺點

領導體制類型可以按照不同的标準來劃分;根據領導機關中最高決策權所屬人數的多少，可以劃分為首長制和委員會制；根據權力集中的程度和行使的特點，可以劃分為集權制和分權制；根據公共組織構成單位的功能、職權性質與範圍，可以劃分為層級制和職能制；根據公共組織中同一層級各部門所受的指揮和控制，可以劃分為完整制和分離制。各種類型的優缺點如下：

①首長制和委員會制

一個組織的領導機關，其法定最高決策權力完全集中在一位行政首長身上的領導體制，稱為首長制，或獨任制。如法定的決策權力由兩位或兩位以上的行政首長行使，則稱為委員會制，或稱合議制。我國實行的是首長制領導體制，瑞士實行的是委員會制領導體制。首長制的優點是：權力集中，責任分明，行動迅速，指揮靈敏，沖突較少，效率較高，易于考核優劣。首長制可以有效地防止推诿和扯皮，消除或減少個人意志、不負責任的現象。首長制的缺點是：過于倚重行政首長，容易影響工作的穩定性和連續性；在監督機制不完備時，容易産生個人專斷；一旦決策失誤，容易導緻嚴重後果。

委員會制的優點是：能夠集思廣益，減少決策失誤；委員來自不同的方面，有代表性，有利于系統内部的協調；各委員分工合作，可以減輕主要負責人的工作負擔，也可以避免個人濫用職權。

委員會制的缺點是：權力分散，

責任不明确，行動遲緩，效率較低，難以考核優劣。在現實生活中，其具體表現為：名為集體負責，實為無人負責;議而不決，決而不行，坐失良機，贻誤工作等等。

首長制與委員會制各有優勢，在實際的領導活動中，應結合實際采用，發揮各自的長處。一般而言，首長制适合速決性的、執行性的、技術性的、紀律性的、突發性的等一類領導活動；委員會制适合方針政策、規劃制定以及立法性、協調性、綜合平衡等一類領導活動。

②集權制和分權制

集權制是指一切最後決定權都集中于上級領導機關和領導者，下級必須完全遵照上級的指示或決定辦事的領導體制；分權制是指下級機關或下級領導者在自己管轄的範圍内有較大自由裁量權，上級對下級權力範圍内的事不加幹預的領導體制。

集權制的優點：政令統一，标準一緻，力量集中，指揮方便，能夠統籌兼顧，利于重點建設。

集權制的缺點：不能因地、因時制宜，不利于發展個性，适應能力不強。

分權制的優點：可以使下級獨立自主地工作發揮自身的特長和創造性。

分權制的缺點：政令不統一，各方常常發生矛盾和沖突，難以協調，也容易産生本位主義、分散主義，使國家集體利益受到損害。

總之，集權制與分權制并沒有一個絕對的分界線，而隻是相對而言。在領導學中，集權化與分權化是指決策權多大程度上集中在高層領導層。它們雙方是互相依存、相互作用的；沒有上級，也無所謂下級，反之亦然。正确處理兩者的關系，既要求必要的集中統一，又要有相對的獨立自主。

③層級制和職能制

層級制，又稱分級制，指公共組織縱向劃分為若幹層級，上下層業務性質相同，但有隸屬關系，下級對上級負責，業務範圍由上至下逐層縮小的公共領導體制。層級制的每個層級的領導者所管轄的業務性質相同，隻是管轄的空間範圍随層級降低而随之縮小。

職能制，又稱為分職制，指領導機關中平行地設置若幹部門，每一職能部門所管轄的範圍都以本行政機關的整體為對象，隻是各部門所管轄的内容分工不同而已，如國務院設各部、委、辦:省政府設各廳、局等:部隊的軍部設司令部、政治部、後勤部等。

層級制的優點：指揮統一，步調一緻，權力集中，節制嚴明，行動迅速；各層次領導者的業務性質基本相同，便于溝通領導；由于這種體制強調掌握與熟悉各方面業務，因此有利于培養具有統籌安排、綜合平衡能力的“通才”；各級領導者業務性質大體相同，幹部升遷或調動，均能很快勝任，對政府機構很合話。

層級制的缺點：缺乏專業分工，工作彈性小；權力過于集中，容易造成領導者事無巨細，事必躬親；中間層次太多，信息傳達容易失真，領導難以有效指揮。

職能制的優點：分工精細，領導者各司其職，業務熟悉，工作效率高，有利于培養精通各門業務的專家和提高領導的專業化水平。

職能制的缺點：分工過細，容易造成機構臃腫、人浮于事的現象；容易形成割據狀态，滋生本位主義，導緻政出多門，互相扯皮，難以協調各部門的矛盾與沖突，由于各專業部門隻熟悉本身的業務，對整體與全局的情況不夠了解，因此容易違反系統原則、經濟原則與效率原則。

④完整制和分離制

完整制又稱集約制或一元統屬制，是指同一領導層級的各個機關，受一個領導機關或一位首長指揮、監督的領導體制。在完整制下，實行分工協作，以取得協同一緻的效果。中國實行的是完整制的領導體制。

分離制，又稱為獨立制，或多元統屬制，指同一個領導層級的各機關，受兩個以上的領導機關或首長的指揮、監督與控制的領導體制。在分離制下，按照各個公共領導機關的不同職責分别賦予相應的權限，各機關彼此獨立，不存在隸屬關系。美國是實行分離制最典型的國家。

完整制的優點：權責集中分明，組織結構簡單統一，機構之間分工合作好，有利于領導機構的統籌和決策的貫徹執行，可以減少相互推诿、扯皮，避免工作重複和減少“内耗”，有利于提高工作效率。

完整制的缺點：首長權力過分集中，容易滋生首長的獨斷專橫，屬下單位缺乏主動性、積極性和創造性，容易造成因循守舊的工作作風。

分離制的優點：權力分散，各機關獨立性大，措施靈活，有利于發揮各機關的優勢，有利于防止專斷與濫用權力，有利于發現和培養人才。

分離制的缺點：各機構之間協調合作有一定的難度，容易造成各自為政、權力沖突和工作混亂的現象，降低工作效率，造成人力、物力、财力的浪費。

在實踐中，分離制迎合了多元化社會的需要。随着我國社會分工的不斷發展，科技水平的

不斷提高，加上經濟市場化，出現了利益關系在整體基礎上的多元化，完整制的領導體制也日益暴露出其存在的問題。但由于各部門之間的密切合作是提高工作效率的前提，社會協調發展與高度綜合的内在趨勢日益明顯，因而實踐中仍然更多采用完整制。

5分析和理解我國的公共領導體制存在的問題和改革路徑。

答:(1)公共領導體制的含義

公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。領導體制的好壞，直接關系到領導能否有效地履行職能，有效地調動組織成員的積極性，實現組織目标。

(2)公共管理領導體制存在的問題

公共領導體制改革是公共管理領導活動中，對為完成領導職能、實現領導意圖所設置的機構體系、運作機制和規章制度進行的合乎實際和适應社會發展要求的改革。随着我國社會的發展，特别是經濟體制改革的不斷深入，領導體制存在着不适應社會發展要求的問題，具體内容如下：

①領導職能相互混淆

由于我國長期政企不分，政事不分，橫向劃分過細，推诿扯皮現象嚴重，直接影響公共領導效率。而其根源之一就是：組織層次與管理幅度、領導機構内部各部門之間的職責與權限的劃分、領導機構外部的職權關系等不夠明确。

②領導權力過于集中

領導權過分集中于公共領導機關和領導部門，而在領導機關和領導部門中，又過分集中在很少的幾個主要負責人身上。③領導權力的約束滞後

政府行政效率低下，缺乏足夠的監督，以權謀私、貪污腐化等權力異化現象時有發生。由此導緻的官商勾結、官官相護、集體貪污，隻會讓政府名譽掃地民，民心盡失。

④公共組織機構高度膨脹

長期以來，我國公共組織機構臃腫、人浮于事，這不僅是我國領導體制的一個嚴重弊端，而且是加重政府的财政負擔，使黨和政府的領導機關産生官僚主義作風的一個重要原因。

⑤用人制度缺乏活力

我國的幹部人事制度是為适應高度集中的計劃體制而制定的，在社會經濟迅速發展的今天，這種體制存在的弊端主要表現為:公共部門内部資源不能得到合理的開發和充分利用，造成人員素質低下，人才結構不合理。

(3)公共管理領導體制改革的路徑

鑒幹我國領導體制存在的問題，我國公共管理領導體制的改革可以考慮如下的路徑：

①完善領導職能分工，理順各種關系

a實行黨政分開，改善和加強黨的領導。指黨政職能分開，使執政的共産黨從直接代替政府系統做決定、發指令的體制轉變到通過法定程序把黨的主張變為國家意志。

b.要完善黨委、人大、政府三個不同機構的關系。

c.按照權相稱原則确定職權體系，理順職權關系。一是理順中央與地方的職權關系，二是理順政府内部的職權關系。

②在保證政令統一的前提下，适當下放權力

要劃清中央與地方的職責權限，在保證全國政令統一的前提下，做到地方事務由地方管。

③改革組織人事制度，增強黨和國家的活力

a.在公務員序列之外全面推行聘任制；

b.減少關卡，允許幹部自然流動：

c.堅決打破論資排輩，實行幹部能上能下；

d.增加透明度，體現“三公開”，即除少數特殊職位以外，要把任職崗位、條件、拟選拔對象的情況向群衆公開，并接受群衆的評議與監督，

e.實行競争式選拔，提高群衆的參與程度，達到好中選優。

④繼續推進機構改革，合理設置機構，克服機構臃腫

a.建立在黨政分開之上的統一領導；

b.黨政獨立的統一職能目标按照精簡原則。首先，縱向層次要盡可能地少；其次，橫向部門劃分不宜過細。實行精兵簡政，提高各級領導機關和職能部門的工作效率，克服官僚主義。

⑤加強權力制約與監督

政府應接受來自社會的各種力量的考察，如各類組織、社會大衆、新聞輿論對權力的制約監督，從而着重解決組織的人事制度的問題。

6分析和理解協調、溝通、激勵等領導方法及其實現途徑。

答:(1)領導協調的含義

領導協調是指公共部門領導者為了實現既定目标，通過調配、協調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等可能産生的阻礙公共事務的處理和社會和諧發展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀态以實現預定目标，發揮整體最大功效的過程。概括而言，領導協調的作用就是内求團結、外求發展。從領導者自身來看，協調是領導者正确履行其職能、行使權力的重要保證；從公共組織所處的社會來看，協調有利于化解社會矛盾，建設和諧社會。強化領導協調具有十分重要的意義。領導協調的特點有平等性、互利性和結果不确定性。(2)領導協調的實現途徑

要做到有效協調，必須遵循以下原則：

①人為本。協調的實質在于處理好人際關系。要把尊重人、關心人和理解人貫徹于協調工作的始終。

②客觀公正。協調者能否被協調對象所接受，協調措施能否被協調對象認可，取決于協調者及其拟訂的協調措施是否客觀公正。

③注重整體。領導過程中出現的不協調現象有時表現為個人與組織、局部與整體之間的利益沖突，當出現這種利益沖突時，不應犧牲組織的整體利益去滿足個人利益或部門利益。

④求同存異。求同存異，關鍵是求同，要客觀全面地分析各方面的情況，找準各方都認可、事關全局的共同點，促使各方統一思想，達成共識。

⑤互惠雙赢。在矛盾雙方互相尊重和互相理解的前提下，在雙方都有協調合作的誠意及有做出妥協讓步的準備下，還要使協調方案能夠讓矛盾雙方都獲得一定的利益好處，從而使矛盾得到解決。

⑥靈活機動。協調固然必須遵循國家的方針政策和法律法令，必須遵循公共道德，必須遵循組織的規章制度，但也要求協調者依據實際情況靈活機動地采取合适的協調方式。

(3)領導溝通的含義

領導溝通有兩層理解，即廣義的理解和狹義的理解。從廣義而言，領導溝通即政府内部的各部門和人員之間、不同政府組織之間、政府組織與其他社會組織之間，為實現一定的共同利益和公共目标，彼此交換意見，相互了解，求得共識所進行的工作和人際溝通的過程。在多元化社會中想要整合各種不同社會組織的利益和意見，就需要通過充分調查，了解各方面意見和反饋，然後整合，依靠領導溝通，政府才能作出最優決策，維持社會穩定及發展。而從狹義的角度而言，領導溝通即公共組織之間、公共組織與公務人員之間，以及公務人員之間，為實現共同的公共目标，彼此交換意見，相互了解，求得共識所進行的工作和人際溝通。通過有效的領導溝通，在政府内部可以減少内耗與矛盾，提高公共管理活動的效率，而目可以及時為公共決策、執行、監督等提供大量信息，提高公共管理的質量。

(4)領導溝通的實現途徑

①選擇合理的溝通渠道。

a.正式渠道，指組織結構、層次及不同部門之間，上下級之間明文規定的信息與内容傳遞的路徑。

b.非正式渠道，指在非正式組織範圍内或非正式場合進行的溝通。如公務人員間的日常接觸、社交，非正式渠道的消息傳播等。

②選擇合理的溝通模式，構建信息溝通網絡。溝通網絡的五種模式如下：

a.鍊式溝通，又稱直線溝通，指信息鍊條似的逐級傳遞。

b輪式溝通，指某一個居幹核心位置的溝通主體分别與其他幾個溝通主體講行溝通。

c全通道溝通，指組織成員都可以不受任何限制地互相溝通，各成員在溝通中享有平等地位。

d.環式溝通，又稱圓周式溝通，指沒有溝通核心，溝通主體隻能和左右兩個溝通對象進行溝通。

e.Y式溝通，是對溝通方式的形象化描述，這種溝通存在于縱向層級關系之中，中間某一溝通主體和兩個以上的上級組織進行溝通，同時又和下級組織保持鍊式溝通。

③選擇有效的溝通形式。

a口頭形式。如交談、講座讨論會、電話等都是口頭形式溝通。

b.書面形式，指采用書面文字形式進行的溝通。如各種報告、備忘錄、信件、文件、内部期刊、布告、條例、建議書等。

c.非語言形式，指采用聲、光信号、體态、語調等形式的溝通。

(5)領導激勵的含義

領導激勵是指領導者調動下屬積極性和創造性的一種行為和手段。激勵是通過一定的方法來激發被領導者的動機，開發其能力和潛力，充分調動其積極性和創造性，使被領導者表現出高度的工作熱情和創造精神。激勵是領導者的重要職能，是提高下屬積極性、提升人的能力和工作績效、提升人的價值、增強組織的凝聚力、實現領導目标的主要手段。有效的激勵應該遵循的基本原則有物質激勵和精神激勵相結合原則；正激勵和負激勵結合原則；按需激勵原則;差别激勵原則和公正原則。

(6)領導激勵的實現途徑

激勵的方法，概括起來有如下幾個類型；

①物質激勵。薪酬和獎金的制度激勵，對政府工作業績和公共組織運行産生持續影響。

②參與激勵。領導者讓下屬和群衆參與決策、管理和監督，鼓勵人們提建議并子以重視積極采納，這便是參與激勵。

③目标激勵。指确定适當的目标，誘發人的動機和行為，達到調動人的積極性的目的。标作為一種誘因，具有引發、導向和激勵的作用。

④情感激勵。指領導者與被領導者之間的、以感情聯系為手段的激勵方式。領導者和被領導者的人際關系既有規章制度和社會規範的成分，也有情感成分。

⑤需要激勵。需要層次理論将人的基本需求由低級到高級分為五個層次，即生理的需求、安全的需求、社交的需求、尊重的需求、自我實現的需求。

⑥榜樣激勵。指領導的個人形象對被領導者的思想和行為能夠起到明顯的榜樣激勵，從而推動各項工作的開展。

⑦榮譽激勵。同報酬激勵一樣，榮譽激勵仍然必須遵守公平、公正的原則。

⑧信心激勵。

⑨賞識激勵。領導者應做到會賞識激勵下屬。

7.分析領導能力的内容和提高領導能力的途徑和方法。

答:(1)領導力的含義

領導能力是指領導者的個體素質、思維方式、實踐經驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和，是公共領導者素質的核心。

(2)領導能力的内容以及能力提高的方法

①領導的創新能力

公共領導創新是指公共部門為适應公共管理與環境的需要，與時俱進地轉變觀念與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結構、業務流程和規範，全面提高公共領導效率，更好地覆行政府職責的實踐過程。領導者的創新能力，在于根據對環境變化的探測，及時提出新觀念、新方案和新辦法。應有對新環境、新事物、新問題敏銳感知的能力。公共領導創新能力的特征主要是求異性、獨創性、突破性、風險性、變通性、攻堅性。領導的創新能力主要體現在五個方面：廣闊的知識面、敏銳的問題意識、全新的思想觀念、良好的精神狀态和敢于承擔風險的膽識。

②領導的戰略思維能力

戰略思維指一種着眼于全局和長遠來觀察、思考和處理問題的科學思維方式和領導藝術，是每個領導者必須具備的能力。領導戰略思維能力的内容包括：

a.戰略洞察力和戰略判斷力。指對戰略問題及其因素高度的敏感性和深刻的洞察力。

b.戰略分析力與戰略綜合力。指在分析的基礎上，把對分解的各個部分、方面、要素的認識統一起來，形成對客觀事物整體認識的思維能力。

c.戰略預見力和戰略創新力。戰略思維能力就要求有戰略預見力。最重要的是要有時代的敏感性，要善于見微知著，在事物初露端倪時，就敏銳地把握它的本質和走向。善于從世界的變化中把握時代的脈搏，對客觀事物未來發展作用結果要有正确的反映。

d戰略統差力和戰略決新力，戰略統差力表現為總指全局，組合局部，差劃工作的能力。領導者要提高統籌能力，必須學會從全局出發看問題。站在制高點上，把各方面的情況統籌思考。戰略決斷力是戰略洞察與判斷力、戰略分析與綜合力、戰略預見與戰略創新力的綜合反映。

培養領導的戰略思維能力，一是加強哲學修養，提高辯證思維能力；二是努力拓展知識面，用豐厚的知識積累作為戰略思維的材料；三是在實踐中鍛煉；四是善于利用外腦。

③領導的執政能力

在新的曆中時期，領導執政能力的主要内容應包括：推動社會主義物質文明、政治文明精神文明協調發展，駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力、應對國際局勢和處理國際事務的能力。

三、案例分析

1為什麼張處長離休後威信也随之消失了?

答:(1)相關理論

①領導方式的含義。領導方式是指在特定環境中領導者采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和指向性。領導者的行為方式受到被領導者的制約和影響，又受一定環境的制約。領導方式具有指示組織操作層面工作基本方向的功能，而在什麼情況下采用什麼樣的領導方式才能得到預期效果，又是一個動态的策略性的問題。領導方式可分為集權型、民主型和放任型三種。

②領導方式的類型

第一，集權型領導方式，指領導者個人決定一切，要求下屬絕對服從，以完成任務為直接目的，以采用權力控制手段為主要形式的一種領導方式。表現為領導決策及實施過程中的意志力量。其特點是：确定明确的目标；有嚴格的組織制度；嚴密控制下級的行為過程；注重物質成果；行為方向是自上而下的。

第二，民主型領導方式，指領導者發動下屬參與讨論、共同商量、集思廣益，然後進行決策，做到上下融洽、和諧一緻地工作。這種領導方式以調動人的主動性為直接目的，以激動手段為主要形式，表現為被領導者對決策目标的自覺接受，對決策實施方法的自主選擇。

第三，放任型領導方式，指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者的職責僅僅是為下屬提供信息并與外部進行聯系。

(2)結合材料

張處長上任後采取的一系列措施，從内容可以看出，其采用的是集權型的領導方式。他要求下屬絕對服從，制定崗位責任制，以完成任務為直接目的，并确定明确的目标和嚴格的組織制度，嚴密控制下級的行為過程，注重物質成果，行為方向自上而下。這些是其在任期間威信很高的主要原因，但集權型領導方式容易忽略被領導者的感受，由于缺乏上下的感情交流，下級滿意度低，下級通常是被動服從俞令和指揮，主動性和積極性不易發揮這些也是張處長離任後威信随之消失的主要原因。

2.行政領導者怎樣才能建立持久有效的威信?

答:馬克斯韋伯的領導魅力理論是指當下屬發現領導者的某些作為時，自然會把這些作為歸因于領導者的偉大或傑出的領導能力。豪斯認為，魅力型領導是指對下屬的情感産生深刻影響的領導者，下屬不僅僅把他們當做上級看待，而且把他們當做是一個英雄或楷模式人物。行政領導者要建立持久有效的威信，可以培養自己成為魅力型領導，可以從以下幾方面培養能力：有令人折服的遠見和目标意識；能清晰地表達這一目标，使下屬明确理解；始終如一并全身心地追求這一目标，了解自己的實力，并以此作為資本。

二、思考題

1分析公共領導的含義與特點。

答：（1）公共領導的含義：

公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為确定和實現公共目标，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公衆進行統禦和指引的行為過程。

（2）公共領導的特點：

①公共領導者賴以發揮其領導作用的組織依托是公共組織或公共部門。因此，公共領導者掌握公共權力，行使公共管理職能，以追求和實現公共利益為目标。

②公共領導職權的公共性、服務性。公共領導職權的來源、使用和後果，都具有公共性。

③決策的“公斷性”。盡管公共領導與領導一樣具有領導者的鮮明個性，但公共領導卻盡量淡化這種“個性”，以避免在決策上凸顯個人意志和個人專斷，力求民主的“公斷”。

④公共領導的價值取向是公共利益。與私人領導的個人利益導向和利潤導向不同，公共部門盡管也存在關注利益和利潤的一面，但公共領導更為注重的是整體的和社會的利益。

2聯系實際分析公共領導在公共組織發展中的作用。

答：公共領導是指公共組織的領導者在一定的環境下，為确定和實現公共目标，通過對各種社會資源進行合理配置，對組織成員和公衆進行統禦和指引的行為過程。公共領導在公共組織發展中的作用主要體現在以下幾個方面：

（1）總的來說，公共領導的作用主要表現為：

①公共領導是公共管理協調統一的保證。

②公共領導貫穿于公共管理活動的全過程。

③公共領導正确與否關系到公共管理活動的成敗。

（2）具體來說，公共領導的作用主要表現為：

①導向、統領的作用。公共領導的基本職責是把握全局，确定組織和單位的發展方向，引領變革，引領創新，推動組織的進步和發展。再者，公共領導效能是由領導決策目标和組織效率決定的，而保證決策目标的正确，并不單單取決于決策時領導者的高瞻遠矚，更重要的是在實現目标的過程中不斷回應環境和修正目标。因此，公共目标的制定和修正是領導者的重要職責之一。

②影響、表率的作用。領導的職位決定了其必然是有影響力的人，領導者的領導風格、領導魅力、道德水準以及習慣愛好，都對團隊成員産生重要的影響。斯蒂芬·羅傑斯十分強調領導的影響力，他将領導界定為“影響他人實現目标的能力和過程”。領導要對其追随者施加影響，就不僅要借助其職權，而且要借助其專業能力、人格魅力等，以便對追随者形成一種綜合性的影響。這也就是領導的表率作用。這種作用不僅體現在其應當擁有崇高的道德威望或道德人格，更在于公共領導者必須是守法的典範，而正是後面這一點體現出公共領導區别于傳統領導的特色。

③協調、溝通的作用。在領導的管理活動中，不可避免地會遇到各式各樣的沖突和矛盾，這就需要協調、溝通。協調主要是處理人與人、人與組織以及組織與組織之間的關系。要做好協調，就必須做好溝通。溝通是協調的前提。溝通又稱信息交流，是指将某一信息傳遞給相關對象，以期做出回應的過程。對于現代領導者來說，溝通尤為重要。領導溝通能力的高低，會直接影響到其所領導的組織的發展。

④迎接挑戰、引發變革的作用。公共領導不同于管理，其面對和處理的是非結構性問題，極具挑戰性，公共領導實際上就是不斷迎接挑戰的過程。提高效率需要進行一定程度的變革，但幾乎所有人都不喜歡變來變去。但變革無處不在，在所難免。在這種情況下，催生變革，并促使變革成為發展核心的領導便成為提高工作效率的關鍵因素。

3分析特質理論、權變理論的優缺點。

答：（1）特質理論：

①特質理論的含義。西方國家的管理學者們一直把領導者的各種個人性格和特征，作為描述及預測其領導成效的标準。這種用以區分領導者與一般人的不同特征，并以此來解釋他們成為領導者的真正原因的理論，就是特質理論。這種理論的研究目标是“澄清什麼樣的身體和人格特征以及什麼樣的能力将成功和不成功的領導者區分開來”，認為領導者有六項不同于非領導者的特質：進取心、領導意願、正直與誠實、自信、智慧和與工作相關的知識。

②特質理論的優缺點：

a．優點：第一，特質理論給人一種直覺的吸引力，在一定程度上和一定範圍内合乎人們的常識；第二，把領導者作為領導系統的核心要素，作為領導過程的主宰，有其合理性；第三，在領導理論的發展史中起到承上啟下的作用。

b．缺點：第一，直覺性。直覺性既是優點，也是缺點，因其更多訴諸經驗直覺，難以具有普适性。第二，形而上學性。這集中地體現在它對領導系統和領導過程的“切割”上：對領導系統的“切割”體現在，它隻看到領導者的作用，而忽略或淡化了被領導者和環境因素的作用，缺乏從三者的互動上考慮問題；對領導過程的“切割”體現在，它把領導看作靜态的，而不是變化的，這使它将有效的特質歸為天生的。

（2）權變理論：

①權變理論的内涵。權變理論認為領導方式是領導者、被領導者和環境的一個變數（函數）。因此，有效的領導行為是因時間、地點、條件的變化而變化的，這就是領導權變理論的實質。它是對領導特質理論和領導行為理論的發展和推進，其研究的重點是分離出影響領導有效性的情境條件。從總體來看，領導權變理論強調沒有唯一的、絕對合理的領導方式，關鍵取決于領導者、被領導者和環境三因素之間的互動是否較為合理。

②權變理論的優缺點：

a．優點：第一，強化了為領導特質理論和領導行為理論所忽視的環境因素的作用；第二，關注領導者與被領導者的行為和環境的相互影響，特别是各種領導方式适應的環境條件；第三，指出領導行為效果的好壞，不僅取決于領導者個人的素質和能力，而且取決于諸多的客觀因素。

b．缺點：領導權變理論在強調環境因素的同時，忽視了領導者本身所具有的某些特質。

4分析公共領導體制的含義、内容和各種類型的優缺點。

答：（1）公共領導體制的含義：

公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。領導體制的好壞，直接關系到領導能否有效地履行職能，有效地調動組織成員的積極性，實現組織目标。

（2）公共領導體制的内容：

①領導結構，是指領導職能、領導權力和領導責任的配置結構。

②領導的層次與跨度。領導層次是指縱向組織結構的等級層次；領導跨度又稱“領導控制跨度”，指一個領導者能直接有效地指揮下級的幅度。

③領導機構中各部門之間的職責與權限劃分。這種職權劃分，要求建立嚴格的從上而下的領導行政法則和崗位責任制，對各個領導部門和領導幹部的職責權限做出嚴格而明确的規定。

④領導幹部的管理制度。領導幹部的管理制度屬于狹義的人事制度，包括選舉、招考、任免、考核、調動、輪換、回避、離（退）休等方面的制度。

（3）領導體制各種類型的優缺點

①首長制和委員會制：

a．首長制是指一個組織的領導機關的法定最高決策權力完全集中在一位行政首長身上的領導體制。

優點：第一，權力集中，責任分明，行動迅速，指揮靈敏，沖突較少，效率較高，易于考核優劣；第二，首長制可以有效地防止推诿和扯皮，消除或減少個人意志、不負責任的現象。

缺點：第一，過于倚重行政首長，容易影響工作的穩定性和連續性；第二，在監督機制不完備時，容易産生個人專斷；第三，一旦決策失誤，容易導緻嚴重後果。

b．委員會制是指法定的決策權力由兩位或兩位以上的行政首長行使的領導體制。

優點：第一，能夠集思廣益，減少決策失誤；第二，委員來自不同的方面，有代表性，有利于系統内部的協調；第三，各委員分工合作，可以減輕主要負責人的工作負擔，也可以避免個人濫用職權。

缺點：權力分散，責任不明确，行動遲緩，效率較低，難于考核優劣。

②集權制和分權制：

a．集權制是指一切最後決定權都屬于上級領導機關和領導者，下級必須完全遵照上級的指示或決定辦事的領導體制。

優點：政令統一，标準一緻，力量集中，指揮方便，能夠統籌兼顧，利于重點建設。

缺點：不能因地、因時制宜，不利于發展個性，适應能力不強。

b．分權制是指下級機關或下級領導者在自己管轄的範圍内有較大的自由裁量權，上級對下級權力範圍内的事不加幹預的領導體制。

優點：可以使下級獨立自主地工作，發揮自身的特長和創造性。

缺點：政令不統一，各方常常發生矛盾和沖突，難以協調，也容易産生本位主義、分散主義，使國家集體利益受到損害。

③層級制和職能制：

a．層級制又稱分級制，指公共組織縱向劃分為若幹層級，上下層業務性質相同，但有隸屬關系，下級對上級負責，業務範圍由上至下逐層縮小的公共領導體制。

優點：第一，指揮統一，步調一緻，權力集中，節制嚴明，行動迅速；第二，各層次領導者的業務性質基本相同，便于溝通領導；第三，由于這種體制強調掌握與熟悉各方面業務，因此有利于培養具有統籌安排、綜合平衡能力的“通才”；第四，各級領導者業務性質大體相同，幹部升遷或調動均能很快勝任，對政府機構很合适。

缺點：第一，缺乏專業分工，工作彈性小；權力過于集中，容易造成領導者事無巨細，事必躬親；第二，中間層次太多，信息傳達容易失真，領導難以有效指揮。

b．職能制又稱分職制，指領導機關中平行地設置若幹部門，每一職能部門所管轄的範圍都以本行政機關的整體為對象，隻是各部門所管轄的内容分工不同。

優點：分工精細，領導者各司其職，熟悉業務，工作效率高，有利于培養精通各門業務的專家和提高領導的專業化水平。

缺點：第一，分工過細，容易造成機構臃腫、人浮于事的現象；第二，容易形成割據狀态，滋生本位主義；第三，由于各專業部門隻熟悉本部門的業務，對整體與全局的情況不夠了解，因此容易違反系統原則、經濟原則與效率原則。

④完整制和分離制：

a．完整制又稱集約制或一元統屬制，指同一領導層級的各個機關受一個領導機關或一位首長指揮、監督的領導體制。

優點：權責集中分明，組織結構簡單統一，機構之間分工合作好，有利于領導機構的統籌和決策的貫徹執行，可以減少相互推诿、扯皮，避免工作重複和減少“内耗”，有利于提高工作效率。

缺點：首長權力過分集中，容易滋生首長的獨斷專橫；下級單位缺乏主動性、積極性和創造性，容易造成因循守舊的工作作風。

b．分離制又稱獨立制或多元統屬制，指同一個領導層級的各機關受兩個以上的領導機關或首長的指揮、監督與控制的領導體制。

優點：權力分散，各機關獨立性大，措施靈活，有利于發揮各機關的優勢，有利于防止專斷與濫用權力，有利于發現和培養人才。

缺點：各機構之間協調合作有一定的難度，容易造成各自為政、權力沖突和工作混亂的現象，降低工作效率，造成人力、物力、财力的浪費。

5分析和理解我國的公共領導體制存在的問題和改革路徑。

答：（1）公共領導體制是指公共組織中領導職能、領導權力和領導責任的配置制度、方法及其運行機制。領導體制的好壞，直接關系到領導能否有效地履行職能，有效地調動組織成員的積極性，實現組織目标。

（2）我國公共領導體制存在的問題：

①領導職能相互混淆。我國長期政企不分，政事不分，橫向劃分過細，推诿扯皮現象嚴重，這直接影響公共領導效率。而其根源之一就是組織層次與管理幅度、領導機構内部各部門之間的職責與權限的劃分、領導機構外部的職權關系等不夠明确。

②領導權力過于集中。領導權力是公共領導體制的核心，是領導體制改革的關鍵和主要内容。我國領導權限的最大弊端是權力過分集中于公共領導機關和領導部門，而在領導機關和領導部門中，又過于集中在為數很少的幾個主要負責人身上。

③領導權力的約束滞後。我國領導體制中始終缺乏對公共領導機關，尤其是領導者的有效的權力約束機制。政府行政效率低下，缺乏足夠的監督，以權謀私、貪污腐化等權力異化現象時有發生。政府行政效率低下，缺乏足夠的監督，以權謀私、貪污腐化等權力異化現象時有發生。

④公共組織機構高度膨脹。公共組織機構是實現領導職能的組織實體，是領導體制的組織表現形式。長期以來，我國公共組織機構臃腫、人浮于事，這不僅是我國領導體制的一個嚴重弊端，而且是加重政府的财政負擔，是黨和政府的領導機關産生官僚主義作風的一個重要原因。

⑤用人制度缺乏活力。幹部人事制度是我國領導體制的重要組成部分，增強工作活力、提高工作效率，離不開幹部人事制度的改革。然而我國的幹部人事制度是為适應高度集中的計劃體制而制定的，其存在的弊端主要表現為：

a．公共部門内部資源不能得到合理的開發和充分利用，造成人員素質低下，人才結構不合理、行政執法能力不足、工作效率不高。

b．缺乏公平競争的激勵機制和優勝劣汰的内部環境，使公共管理人員的素質結構失調，隊伍難以優化組合。

c．在内部晉升流動上過于呆闆，産生能進不能出、能上不能下、能官不能民的現象。

d．人治色彩濃重，缺乏法治精神，産生了用人問題上的任人唯親、裙帶關系等腐敗現象。

綜上，用人制度缺乏活力會嚴重挫傷人的積極性，阻礙人才的正确選拔、培養和使用，對社會經濟建設和社會全面發展産生負面影響。

（3）我國公共管理領導體制改革的路徑：

①完善領導職能分工，理順各種關系：

a．實行黨政分開，改善和加強黨的領導。實行黨政分開是指實行黨政職能分開，使執政的共産黨從直接代替政府系統做決定、發指令的體制轉變為通過法定程序把黨的主張變為國家意志。同時調整黨的組織形式和工作機構，理順黨組織和政府、司法機關、立法機關、企事業單位等之間的關系，做到各司其職。

b．要完善黨委、人大、政府三個不同機構的關系。

c．按照權責相稱原則确定職權體系，理順職權關系：一是理順中央與地方的職權關系，二是理順政府内部的職權關系。

②在保證政令統一的前提下，适當下放權力：

a．在科學劃分權限的基礎上進一步下放權力。

b．徹底廢除實際存在的或變相的家長制和幹部領導職權終身制現象。

c．劃清中央與地方的職責權限，在保證全國政令統一的前提下，做到地方事務地方管。

d．進一步下放權力要以鞏固中央統一領導為前提，反對分散主義。

③改革組織人事制度，增強黨和國家的活力：

a．在公務員序列之外全面推行聘任制。

b．減少關卡，允許幹部自然流動。

c．堅決打破論資排輩，實行幹部能上能下。

d．增加透明度，體現“三公開”，即除少數特殊職位以外，要把任職崗位、條件、拟選拔對象的情況向群衆公開，并接受群衆的評議與監督。

e．實行競争式選拔，提高群衆的參與程度，達到好中選優。

④繼續推進機構改革，合理設置機構，克服機構臃腫：

a．按照統一原則構建政府的組織結構，圍繞政府職能運行實行兩個“統一”，即建立在黨政分開之上的統一領導和黨政獨立的統一職能目标。

b．按照精簡原則，精簡機構。縱向層次要盡可能少，橫向部門劃分不宜過細。實行精兵簡政，提高各級領導機關和職能部門的工作效率，克服官僚主義。

⑤加強權力制約與監督。政府應接受來自社會的各種力量的考察，如各類組織、社會大衆、新聞輿論對權力的制約監督，從而着重解決組織的人事制度的問題。

6分析和理解協調、溝通、激勵等領導方法及其實現途徑。

答：（1）領導協調：

①領導協調是指公共部門領導者為了實現既定目标，通過調配、協調政府與社會之間、政府不同組織之間、政府各部門之間、公務員之間、政府不同職能之間等可能産生的阻礙公共事務的處理和社會和諧發展的因素，使社會和組織保持一種平衡狀态以實現預定目标，發揮整體最大功效的過程。

②領導協調的實現途徑：

a．以人為本。協調的實質在于處理好人際關系。因此，要把尊重人、關心人和理解人貫徹于協調工作的始終。

b．客觀公正。協調者能否被協調對象所接受，協調措施能否被協調對象認可，取決于協調者及其拟訂的協調措施是否客觀公正。

c．注重整體。領導過程中出現的不協調現象有時表現為個人與組織、局部與整體之間的利益沖突，當出現這種利益沖突時，不應以犧牲組織的整體利益去滿足個人利益或部門利益。

d．求同存異。求同存異，關鍵是求同。要客觀全面地分析各方面的情況，找準各方都認可、事關全局的共同點，促使各方統一思想，達成共識。

e．互惠雙赢。在矛盾雙方互相尊重和互相理解的前提下，在雙方都有協調合作的誠意及有做出妥協讓步的準備下，還要使協調方案能夠讓矛盾雙方都獲得一定的利益好處，從而使矛盾得到解決。

f．靈活機動。協調固然必須遵循國家的方針政策和法律法令，必須遵循公共道德，必須遵循組織的規章制度，但也要求協調者依據實際情況靈活機動地采取合适的協調方式。

（2）領導溝通：

①領導溝通是指領導者為實現其目标，通過一定的領導組織和領導手段實現與組織内外的追随者、被領導者進行信息、思想和情感的傳遞與互動，以保證公共利益和目标有效協調和實現的過程。

②領導溝通的實現途徑：

a．選擇合理的溝通渠道。具體包括：

第一，正式渠道，指組織結構、層次及不同部門之間，上下級之間明文規定的信息與内容傳遞的路徑。

第二，非正式渠道，指在非正式組織範圍内或非正式場合進行的溝通。如公務人員間的日常接觸、社交，非正式渠道的消息傳播等。

b．選擇合理的溝通模式，構建信息溝通網絡。溝通網絡的五種模式如下：

第一，鍊式溝通，又稱直線溝通，指信息鍊條似的逐級傳遞。

第二，輪式溝通，指某一個居于核心位置的溝通主體分别與其他幾個溝通主體進行溝通。

第三，全通道溝通，指組織成員都可以不受任何限制地互相溝通，各成員在溝通中享有平等地位。

第四，環式溝通，又稱圓周式溝通，指沒有溝通核心，溝通主體隻能和左右兩個溝通對象進行溝通。

第五，Y式溝通，是對溝通方式的形象化描述，這種溝通存在于縱向層級關系之中，采用上情下達和下情上傳的逐級傳達的溝通方式。

c．選擇有效的溝通形式。具體包括：

第一，口頭形式，如交談、講座、讨論會、電話等。

第二，書面形式，指采用書面文字形式進行的溝通。

第三，非語言形式，指采用聲、光信号、體态、語調等形式的溝通。

第四，電子媒介形式，指采用傳真、閉路電視、計算機網絡、電子郵件等形式的溝通。

（3）領導激勵：

①領導激勵是指領導者通過一定的方法來激發被領導者的動機，開發人的能力和潛力，充分調動其積極性和創造性，使被領導者表現出高度的工作熱情和創造精神。

②領導激勵的實現途徑：

a．物質激勵。主要是薪酬和獎金的制度激勵，對政府工作業績和公共組織運行産生持續影響。

b．參與激勵。指領導者讓下屬和群衆參與決策、管理和監督，鼓勵人們提建議并予以重視，積極采納。

c．目标激勵。指确定适當的目标，誘發人的動機和行為，從而調動人的積極性。目标作為一種誘因，具有引發、導向和激勵的作用。

d．情感激勵。指領導者與被領導者之間以感情聯系為手段的激勵方式。領導者和被領導者的關系既有規章制度和社會規範的成分，也有情感成分。

e．需要激勵。需要是産生行為的原動力，是個體積極性的源泉。領導者應針對不同的對象及其不同的需要進行激勵。

f．榜樣激勵。指領導的個人形象對被領導者的思想和行為能夠起到明顯的激勵作用，從而推動各項工作的開展。

g．榮譽激勵。榮譽激勵在激勵公共組織成員的措施中占有十分重要的地位。榮譽激勵必須遵守公平、公正的原則，否則起不到激勵作用，反而會産生消極影響。

h．信心激勵。指領導者對下屬要充分信任，大膽使用，善于發現、培養、使用骨幹，團結群衆。

i．賞識激勵。賞識激勵是激勵的最高層次，是領導激勵優勢的集中體現。賞識激勵能較好地滿足群體成員的歸屬心理。

7分析領導能力的内容和提高領導能力的途徑和方法。

答：領導能力是指領導者的個體素質、思維方式、實踐經驗、對領導方法的把握程度等影響具體公共領導活動效果的個性心理特性的總和，是領導者素質的核心。

（1）領導能力的内容：

①領導的創新能力。公共領導創新是指公共部門為适應公共管理與環境的需要，與時俱進地轉變觀念與職能，探索新的方法與途徑，形成新的組織結構、業務流程和規範，全面提高公共領導效率，更好地履行政府職責的實踐過程。公共領導創新能力的特征主要是求異性、獨創性、突破性、風險性、變通性、攻堅性。

②領導的戰略思維能力。戰略思維是指一種着眼于全局和長遠來觀察、思考和處理問題的科學思維方式和領導藝術，是每個領導者必須具備的能力。

③領導的執政能力。即領導通過執掌權力，管理公共事務的能力。

（2）提高領導能力的途徑和方法：

①培養領導者的創新能力。培養領導者的創新能力要從以下五個方面着手：廣闊的知識面、敏銳的問題意識、全新的思想觀念、良好的精神狀态和敢于承擔風險的膽識。

②培養領導者的戰略思維能力。具體做法包括：a．加強哲學修養，提高辯證思維能力；b．努力拓展知識面，用豐厚的知識積累作為戰略思維的材料；c．在實踐中鍛煉；d．善于利用外腦。

③培養領導者的執政能力。領導執政能力建設是一個複雜、漫長的過程。在這一過程中，領導必須重新定位，努力加強自身的領導執政能力建設。

④選擇合适的領導方式。合适的領導方式能高效達成組織目标，展現出領導者的領導水平。

⑤完善領導制度。領導制度是決定領導能力高低的重要變量，完善的領導制度對領導能力的提高有着重要影響。

三、案例分析題

請認真閱讀以下案例材料，然後按照要求回答問題。

張處長1992年調到A市公安局交通處任處長。張處長上任後，針對各隊普遍存在頂撞交通處領導，處領導沒有威信、軟弱無力等問題，采取了一系列措施：（1）請環保局有關部門到各主要馬路測量空氣污染程度，要求上級給交通處每人每月10元錢的空氣污染補貼費；（2）為每個交通崗亭安裝電風扇和擴音器，為每個交通隊配備小汽車、事故勘察車和攜帶式通話機；（3）派人到各省市和國外學習先進的交通管理經驗，制定崗位責任制；（4）對少數違法亂紀的幹警進行必要的懲處，同時派工作組進駐一些不聽指揮的交通隊，對領導班子進行調整。張處長采取這四條措施後，威信倍增。各科隊和幾位副處長大事小事都要請示張處長，似乎沒有他點頭，許多事情就很難辦。按照張處長本人的說法，作為一名領導幹部，就是要利用手中的權力來樹立一定的威信，這樣才有号召力。但自1996年張處長離休後，他的威信也随之消失了。

問題：

1為什麼張處長離休後其威信也随之消失了？

答：（1）領導方式的含義：

領導方式是指在特定環境中領導者采用的作用于被領導者的行為方式，具有策略性和指向性。領導者的行為方式受到被領導者的制約和影響，又受一定環境的制約。領導方式具有指示組織操作層面工作基本方向的功能，而在什麼情況下采用什麼樣的領導方式才能得到預期效果，又是一個動态的策略性的問題。

（2）領導方式的類型：

①集權型領導方式，指領導者個人決定一切，要求下屬絕對服從，以完成任務為直接目的，以權力控制手段為主要形式的一種領導方式。表現為領導決策及實施過程中的意志力量。集權型領導方式的特點為：a．有确定明确的目标；b．有嚴格的組織制度；c．嚴密控制下級的行為過程；d．注重物質成果；e．行為方向是自上而下的。

②民主型領導方式，指領導者發動下屬參與讨論、共同商量、集思廣益，然後進行決策，做到上下融洽、和諧一緻地工作。這種領導方式以調動人的主動性為直接目的，以激勵手段為主要形式，表現為被領導者對決策目标的自覺接受、對決策實施方法的自主選擇。

③放任型領導方式，指領導者撒手不管，下屬享有完全自由，領導者的職責僅僅是為下屬提供信息并與外部進行聯系。

（3）結合材料分析：

從張處長上任後采取的一系列措施可以看出，其采用的是集權型的領導方式。他要求下屬絕對服從，制定崗位責任制，以完成任務為直接目的，并确定明确的目标和嚴格的組織制度，嚴密控制下級的行為過程，注重物質成果，行為方向自上而下。這些是其在任期間威信很高的主要原因，但集權型領導方式容易忽略被領導者的感受，由于缺乏上下的感情交流，下級滿意度低，下級通常是被動服從命令和指揮，主動性和積極性不易發揮。因此，下級對張處長的服從是基于張處長的職務權威，而非對張處長本人的認同，張處長離任後，職務權威與領導人權威分離，自然威信也随之消失。

2行政領導者怎樣才能建立持久有效的威信？

答：（1）領導魅力理論是指當下屬發現領導者的某些作為時，自然會把這些作為歸因于領導者的偉大或傑出的領導能力。豪斯認為，魅力型領導是指對下屬的情感産生深刻影響的領導者，下屬不僅把領導者當做上級，而且把領導者當做是一個英雄或楷模式人物。

（2）行政領導者要建立持久有效的威信，可以着重培養個人魅力，使自己成為魅力型領導。可以從以下幾方面進行培養：①培養自己的遠見卓識和目标意識；②清晰地表達組織目标，使下屬明确理解；③始終如一并全身心地追求組織目标，堅定目标信念；④不循規蹈矩，敢于變革；⑤對環境敏感。

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