街道辦事處的職能和權限在疫情期間備受關注。作為公共服務提供者，街道辦事處需要為靜态管理下的居民提供購買生活物資、求醫問藥、照顧老弱病殘等服務保障；作為公共秩序的管理者，街道辦還承載了大量疫情防控職能，如審核報批風險地區往來人員、排查和監督風險人員居家隔離、轉運患者等末端工作。在負擔海量工作的過程中，個别街道出現對居民需求回應不及時、粗暴封樓封戶、随意入戶消殺等忽視或侵犯公民權益的情況，而政策把握和執行上的擅自加碼則更為常見，屢屢觸發輿情。

　　作為政府的派出機關和直接面對基層的行政主體，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明确規定了街道辦的職能是“在本轄區内辦理派出它的人民政府交辦的公共服務、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責，反映居民的意見和要求。”據此街道辦既有行政執法等行政職能，也有服務、協調、下情上達等公共職能。而廣義上的“應急處置”在疫情爆發後更幾乎涵蓋所有職權。組織核酸篩查、協助人員轉運、居家隔離管控和健康監測、收集整理疫情數據、場所消殺、保供物資發放、特殊群體救助、指導企業複工複産等等，都和應急處置密切相關，每一項工作都會對居民的人身權和财産權産生重大影響。“聽國辦不如聽街道辦”“看上海發布不如看街道發布”等民間調侃，也折射出疫情期間街道辦職權範圍之大和影響之深。

　　在激增的壓力和權力面前，超越職權、濫用職權和程序違法等情況頻發。街道辦事處具備一定的行政執法權，但必須在法定授權或委托的範圍内行使。以限制人身自由為例，根據《傳染病防治法》和《突發事件應對法》，施行隔離措施的主體應為縣級以上人民政府，強制隔離則應由公安機關執行。然而疫情中各地都出現街鎮一紙通知就對風險人群進行隔離甚至強行轉運的情況，對公民的人身權造成極大侵犯；一些地方的街鎮動辄鐵絲封門、強制上交鑰匙、破門入戶消殺，手段與目的嚴重不符合比例，屢受批評與質疑；為追求效率而無視法定程序的現象則更為普遍，當事人出示核酸陰性報告後拒不複核、身穿“大白”卻不表明身份及理由就進行執法，不聽取申辯、不告知權利，盡顯任性和傲慢。

　　随着疫情防控進入常态化管理，街道辦事處在疫情防控中的應有職能定位和角色分工亟需厘清。

　　街道辦事處在“應急處置”中的權限應盡快回歸法定範圍。部分屬地工作如居家隔離人員的管理和服務等可被保留作為街道公共管理和服務職能的一部分，而其他如轉運、流調、消殺、強制執行等疫情防控工作則應交由疾控、衛健、公安或其他部門來完成。建議可通過設立準入機制，厘清街道辦事處的職能邊界，将街道辦事處綜合管理職能作為其職能核心，并推動其由“管理”向“服務”的轉變。

　　街道辦事處作為政府的派出機關，它的身份定位不應含混不清。要防止政府其它職能部門任意給街道增加額外的任務和負擔，法律規定該由誰做的就由誰做。還應規範相關授權、委托和交辦事項的範圍和工作流程，做到權責一緻，杜絕無條件将壓力和責任層層下移至街道。另一方面，街道辦事處和社區的關系也需清晰界定。社區（居委會）作為居民自治組織并非行政主體，更無權以自己名義實施封小區、封樓、限制出行等行政強制行為。街道不能将行政職權轉嫁給社區，應以指導和監督代替命令和管理，幫助社區實現居民自治。

　　街道辦事處是基層治理的中樞，更應切實履行依法行政基本原則。遵守《傳染病防治法》《突發事件應對法》等相關法律規定，以尊重和保障公民權利為出發點，适用比例原則約束行政行為，在主體、依據、權限、程序等各方面都落實法治要求。其中，基層治理過程中的程序性要求尤為重要，在日常管理中應更遵守公開、透明、表明身份、告知等程序。

　　疫情尚未結束，防控仍在進行。常态化疫情防控背景下，街道辦事處應在自身權限範圍内依法履職，不以疫情防控為由越權侵犯公民權利，更不以此作為消極懈怠的借口，努力保持疫情防控與權利保障的平衡。

作者 | 杜儀方 （複旦大學法學院教授、博導）

（原文刊載于《上海法治報》2022年8月19日B7版“學者評論”，責任編輯：徐慧）

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