引言：

建設工程竣工驗收備案是建設工程質量監督管理的最後環節，建設工程隻有辦理了竣工驗收備案手續，才符合法定的交付條件，得以辦理産權證。而工程竣工驗收備案的條件和程序，都以工程完工、承包人（施工單位）配合發包人（建設單位）進行竣工驗收為前提。實踐中，很多情況是承包人與發包人之間存在糾紛，承包人拒不配合發包人進行竣工驗收，發包人無法辦理竣工驗收備案。進而，發包人無法辦理産權登記。為此，筆者不揣淺陋，就近期處理的相關案件分析整理總結成文，以見教于大方。

一、“竣工驗收”與“竣工驗收備案”的區分

（一）竣工驗收概述

竣工驗收是發包人收到承包人竣工驗收申請報告後，組織勘察、設計、監理、施工等單位，依照國家有關法律、法規及工程建設規範、标準的規定，對工程是否符合設計文件的要求和合同約定的各項内容進行檢驗，并評價工程是否驗收合格的過程。

《民法典》第799條規定，“建設工程竣工後，發包人應當根據施工圖紙及說明書、國家頒發的施工驗收規範和質量檢驗标準及時進行驗收。驗收合格的，發包人應當按照約定支付價款，并接收該建設工程。建設工程竣工經驗收合格後，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。”《建築法》第61條亦規定，“交付竣工驗收的建築工程，必須符合規定的建築工程質量标準，有完整的工程技術經濟資料和經簽署的工程保修書，并具備國家規定的其他竣工條件。建築工程竣工經驗收合格後，方可交付使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得交付使用。”因此，建設工程竣工驗收是工程建設全過程的最後一道程序，是對工程質量實行控制的最後一個環節，也是發包人支付工程餘款的前提條件。

關于竣工驗收的條件和程序，必須符合法定條件方可進行。《建設工程質量管理條例》第16條規定：“建設單位收到建設工程竣工報告後，應當組織設計、施工、工程監理等有關單位進行竣工驗收。建設工程竣工驗收應當具備下列條件（一）完成建設工程設計和合同約定的各項内容；（二）有完整的技術檔案和施工管理資料；（三）有工程使用的主要建築材料、建築構配件和設備的進場試驗報告；（四）有勘察、設計、施工、工程監理等單位分别簽署的質量合格文件；（五）有施工單位簽署的工程保修書。”第29條規定：“施工單位必須按照工程設計要求、施工技術标準和合同約定，對建築材料、建築構配件、設備和商品混凝土進行檢驗，檢驗應當有書面記錄和專人簽字；未經檢驗或者檢驗不合格的，不得使用。”

施工合同中承包人的主要義務就是按照上述法定要求及合同約定向發包人交付合格的建設工程産品，從上述規定來看，主要交付：（1）建設工程本身，即工程在驗收合格後将所有的人員、機械、設備、材料等撤出施工現場，移交給發包人；（2）與建設工程有關的檔案和技術資料。

綜上，以上就是建築行業通常所說的“五方參與”的竣工驗收：即建設、勘察、設計、施工、監理單位根據國家頒發的驗收規範和合同約定進行檢查、評定活動，也是《民法典》《建築法》《建設工程質量管理條例》等法律、行政法規規定的工程交付使用條件，作為施工單位，有義務配合進行竣工驗收。

（二）竣工驗收備案概述

《建設工程質量管理條例》第49條規定：“建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起15日内，将建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。建設行政主管部門或者其他有關部門發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的，責令停止使用，重新組織竣工驗收。”該條例第49條是竣工驗收備案制度的依據。同時住建部2013年頒布的《房屋建築和市政基礎設施工程竣工驗收規定》第9條也作了相應的規定。

因此，竣工驗收備案是建設單位在建設工程驗收合格後，将建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保部門等出具認可的文件或者準許使用文件報工程所在地縣級以上地方人民政府建設主管部門進行備案的行為。

根據《建設工程質量管理條例》第4條、43條規定，國家實行建設工程質量監督管理制度，而竣工驗收備案是該制度的重要組成部分。根據《國務院關于取消第二批行政審批項目和改變一批行政審批項目管理方式的決定》（國發〔2003〕5号）規定，房屋建築工程和市政基礎設施工程“竣工驗收核準”改為“告知性備案”。

（三）關于竣工驗收與竣工驗收備案的區别與聯系

如上所述，竣工驗收及竣工驗收備案是兩種不同的法律概念。

首先，竣工驗收合格是工程交付的法定條件。工程竣工驗收合格後，建設單位應當及時提出工程竣工驗收報告。對于施工方而言，竣工驗收合格的标志之一就是取得“五方主體”（建設、勘察、設計、施工、監理單位）蓋章确認的驗收記錄表或合格表。

其次，建設工程竣工驗收備案是一種程序性的管理制度。《建設工程質量管理條例》第49條規定明确表達了如下含義：（1）備案是告知性的，無需行政機關批準、回複；（2）“自建設工程竣工驗收合格之日起15日内備案”表明了，備案是在竣工驗收後，所以備案與否不會影響工程竣工驗收合格的法律效力。

另外，行政主管部門隻有收訖的權利。行政管理權力必須由法律授予，行政機關不得自行創設，是行政法的基本原則。《房屋建築和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》第6條規定：“備案機關收到建設單位報送的竣工驗收備案文件，驗證文件齊全後，應當在工程竣工驗收備案表上簽署文件收訖。”如果建設單位報送的竣工驗收備案資料不齊全，行政機關可以要求補正，而不能因資料不齊全等問題來否定工程竣工驗收合格的效力。

綜上，工程竣工驗收是由施工單位完工後啟動，向建設單位提交竣工報告即完工報告，參與驗收的各方對竣工驗收達成一緻意見的行為。竣工驗收是各主體基于自主行為對施工單位是否全面履行合同義務、工程質量是否合格的一種确認，實際上，是具備民事法律行為的性質，效力及于各方。而竣工驗收備案，是建設單位在工程竣工驗收合格後向備案機關提交有關文件予以備案，以供查考的行為，是建設行政主管部門對建設工程質量進行監督管理的制度安排之一。

二、竣工驗收備案的條件及性質

（一）竣工驗收備案的條件

《房屋建築和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法（2009修正）》第5條規定，“建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交下列文件：（一）工程竣工驗收備案表；（二）工程竣工驗收報告。竣工驗收報告應當包括工程報建日期，施工許可證号，施工圖設計文件審查意見，勘察、設計、施工、工程監理等單位分别簽署的質量合格文件及驗收人員簽署的竣工驗收原始文件，市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料以及備案機關認為需要提供的有關資料；（三）法律、行政法規規定應當由規劃、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件；（四）法律規定應當由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件；（五）施工單位簽署的工程質量保修書；（六）法規、規章規定必須提供的其他文件。住宅工程還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。”

從上述條款可以看出，竣工驗收備案所需要的資料，有的是施工單位提供的，比如工程質量保修書、竣工資料；有的是建設單位與施工單位及其他各方共同編制的，如竣工驗收報告；有的是相關主管部門出具并由建設單位提交的，如規劃、環保、消防等部門的許可或證明文件。

在竣工驗收備案中，主體責任在于建設單位，但仍需要施工單位配合。《民法典》第509條第2款規定，“當事人應當遵循誠信原則，根據合同的性質、目的和交易習慣履行通知、協助、保密等義務。”，配合竣工驗收備案是施工單位的法定協作義務，施工單位應當誠信履行。在最高院（2018）最高法民申279号中，最高院認為“由施工單位協助辦理涉案工程竣工驗收、消防驗收、綜合驗收及竣工驗收備案的相關手續，是客觀需要，也是誠實信用原則的必然要求”。

司法實務中，因為建設單位拖欠工程款或其他原因，施工單位因而不配合辦理工程竣工驗收備案手續，對此，法律并未規定施工單位不予配合的行政法律責任，隻規定了施工單位應當承擔民事法律責任。對于該問題，詳見下文具體闡述。

（二）竣工驗收備案的性質

關于竣工驗收備案的性質，在司法實務中，主要存在兩種觀點。

第一種觀點認為，對建築工程的竣工驗收備案，已由“審查性備案”調整為“告知性備案”，備案隻是行政機關對建築工程竣工驗收的一種程序上的管理，是内部管理行為。根據目前的法律規定，備案機關不直接參加工程質量驗收，隻要滿足竣工驗收備案管理辦法規定的條件，即應予備案。[1]

【相關司法判例】

（1）廣東省高院在（2019）粵行終1517号案中認為，“竣工驗收備案，是建設單位在工程竣工驗收後向相關行政機關報送國家規定竣工驗收備案的有關文件，接受監督檢查并取得備案機關收訖确認的行為，是行政主管機關為監管需要而收集工程建設相關情況的登記備查行為，屬于告知性備案行為，未對當事人的權利義務産生實際影響，不屬于行政訴訟的受案範圍。”

（2）北京市一中院在(2017)京01行終441号案中認為，“竣工驗收備案是行政主管機關為監管需要而收集工程建設相關情況的登記備查行為，竣工驗收是否合格并不以備案為生效要件，備案行為對公民、法人或者其他組織的權利義務不産生實際影響。”

（3）江蘇省徐州市中院在（2021）蘇03行終125号案中認為，“建設工程竣工驗收備案是備案機關經對建設單位報送的竣工驗收相關文件資料驗證齊全後，在工程竣工驗收備案表上簽署文件收訖的一種登記備查行為，竣工驗收是否合格并不以備案為生效要件，該行為對公民、法人或者其他組織的權利義務不産生實質影響。”

第二種觀點認為，建設行政主管部門對竣工驗收備案的行為符合行政行為的構成要件，屬于法院行政訴訟受案範圍。主要理由是，驗收備案是《建設工程質量管理條例》規定的工程質量監督管理的最終環節，不僅具有程序性，更具有實質性。具體為，（1）驗收備案管理監督的對象是全面的，不僅包括建設各方責任主體，也包括具體實施監督的機構；（2）驗收備案監督的内容是全方位的，它對建設單位報送的所有文件和監督機構提交的質量監督報告内容都享有監督權；（3）驗收備案管理行為具有行政确認性。[2]

【相關司法判例】

（1）在2016年最高人民法院發布第12批指導性案例之案例五十九中，該案審理法院山東省濟南中院認為，“建設工程消防驗收備案結果通知含有消防竣工驗收是否合格的評定，具有行政确認的性質，當事人對公安機關消防機構的消防驗收備案結果通知行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法予以受理。”

（2）浙江省台州中院在（2015）浙台行終字第65号案中認為，“建設行政主管部門在竣工驗收備案行為中，除了接受建設單位向其報送的房屋竣工驗收相關資料外，還要對備案資料進行審查。在審查過程中，如果發現違法情形将責令停止使用，重新組織竣工驗收。該竣工驗收備案行為是建設行政主管部門對建設工程履行監督和管理法定職責所作出的行為，對房地産開發商、購房者的權利義務會産生實質性影響。備案機關的行為系具體行政行為，相對人有權提起行政訴訟。”

三、承包人不配合辦理竣工驗收備案的處理

如上所述，組織竣工驗收備案系建設單位的法定義務，施工單位主要為協作義務。現行法律規定了建設單位未履行竣工驗收備案義務的行政法律責任，并未明确或規定施工方不配合竣工驗收備案如何處理及法律責任。這或許源于立法者認為施工單位較建設單位屬于弱勢一方，故未規定承包人不配合辦理竣工驗收備案該如何處理。因此，這不能不說是當前制度設計上的缺陷。

對于該種情況，最高院相關司法判例明确了建設單位可以向施工單位主張民事責任，如在（2015）民一終字第269号案中明确“即使建設單位未按照施工合同約定支付工程款，施工單位仍應當履行協助義務，根據相關法律法規的規定和建設行政主管部門的要求，配合發包方完成竣工綜合驗收及竣工驗收備案的相關手續”；在（2020）最高法民申3463号認為，“施工方應當遵循誠實信用原則，按照便于發包方辦理案涉工程竣工驗收備案的要求提供相關工程施工資料。以未收到款項為由主張配合發包方辦理竣工驗收備案的條件不成就，沒有事實依據，施工方相關申請理由不能成立。”；在（2018）最高法民終207号案中認為，“案涉工程竣工綜合驗收後，因施工單位不履行協助義務，拒絕配合建設單位完成竣工綜合驗收及竣工驗收備案的相關手續，導緻案涉工程無法及時為購房戶辦理房屋産權證書，相關損失應由施工單位承擔”。

即便通過生效判決确定了施工單位應當配合建設單位辦理竣工驗收備案手續，但在執行上仍然存在障礙。比如，施工單位不再實際經營，工程資料遺失等，無法辦理結算，抑或施工單位幹脆拒絕配合辦理……執行起來仍然困難重重。因此，單純地通過訴訟方式難以實現訴訟目的。對此，筆者通過代理的相關司法案件，以及與不少建設主管部門（如廣東、遼甯、山東、雲南等地的住建部門）溝通，并檢索相關司法判例，可以從以下幾個方面預防或者解決該問題。

（一）在施工合同約定将辦理竣工驗收備案作為支付尾款的前提

施工包合同通常會約定根據施工進度來支付相應的工程進度款，待辦理竣工驗收備案時尚未支付的工程款往往已剩無幾，如在合同約定施工單位的配合義務，建設單位此時以不支付工程款對抗施工單位收效甚微，且面臨承擔違約責任的風險。因此，建設單位應在承包合同中調整付款進度，約定較大比例的工程尾款待建設單位取得竣工備案後再支付。

同時，在合同中還應約定施工單位不配合辦理竣工備案的具體行為，以工程款總額為基數，約定較高比例的違約金，可以在一定程度上防止施工單位無理增加工程款。

除上述約定外，在施工合同中還可以約定因施工單位不配合辦理竣工備案導緻建設單位對第三人承擔違約責任的，建設單位有權向施工單位追索。

（二）申請建設行政主管部門将施工單位列入“黑名單”，暫停其參加工程投标和承接新的工程任務措施

建設行政主管部門負責建築市場秩序的維護，如果施工單位一味無理取鬧或者拒不配合建設單位辦理竣工驗收備案，導緻無法辦理房産證，房地産項目無法及時交付損害業主合法權利的，主管部門可以将施工單位列入當地“黑名單”，對其采取暫停其參加工程投标和承接新的工程任務措施，以此迫使承包人本着妥善處理問題的原則，與建設單位公平、公正地談判。

比如，山東青島萊西市城鄉建設局于2017年8月18日發布的《關于印發<建設工程竣工驗收備案糾紛處理工作程序>的通知》第4條規定，“建設單位和施工單位應把維護社會穩定作為企業自身責任和義務，嚴格履行合同條款。因調解無效引發影響社會穩定的群體事件，市城建局将依據法院判決或仲裁裁決，将建設單位、施工單位的不良行為記錄在建設網上公示并記入誠信手冊”。據此，施工單位拒不提交有關竣工驗收資料的，住建部門可以将施工單位的該行為記錄在建設網上公示并記入誠信手冊。

海口市住建局于2021年7月7日發布的《海口市房屋建築工程竣工驗收糾紛處理辦法（征求意見稿）》第14條第2款規定，“施工單位未配合建設單位進行各項驗收和竣工驗收備案的，主管部門應當依照《海南省建築市場誠信評價管理辦法(試行)》的規定，将施工單位的不履行義務的不良行為信息依法錄入海南省建築工程全過程監管信息平台。符合規定的，應當列入誠信黑名單”。

（三）由建設單位委托鑒定機構出具安全性鑒定報告，代替竣工驗收報告辦理竣工驗收備案

廣東省東莞市建設局2008年的《東莞市建設局關于工程竣工驗收備案糾紛的處理辦法》，其中開篇即寫明出台該文件的目的：“目前，因建設方與施工單位對合同工程價款和結算等糾紛，引起施工單位不交竣工驗收資料、建設方遲遲不與施工單位結算，導緻工程不能組織竣工驗收或辦理竣工驗收備案，無法辦理房産證，房地産項目将直接損害小業主的合法權益，引發造成社會不穩定的事件。”該辦法第三條規定，“對因甲乙雙方争議造成不能辦理竣工驗收備案的，采取以下辦法處理：（一）由建設方提交擔保金額為有争議部分造價的以施工方為受益人的支付擔保（銀行不可撤銷保函），保函有效期至雙方糾紛處理完畢，并簽訂解除擔保手續，或法院判決執行完畢。保函由調解機構收存。（二）調解機構收到保函後5日内，施工方必須提交全部竣工驗收資料，并配合建設方完成工程竣工驗收和竣工驗收備案。對無争議部分結算，建設方必須在竣工驗收備案前支付給施工方。（三）施工方拒不提交有關竣工驗收資料的，建設方可以委托有司法鑒定資格的鑒定機構出具房屋建築安全性鑒定報告。以安全性鑒定報告代替竣工驗收報告辦理竣工驗收備案。”

東莞市的上述規定非常值得參考，在施工單位不配合進行竣工驗收備案手續時，建設單位可以向法院起訴請求判決相關參建單位履行竣工驗收義務。如果工程并沒有進行實際驗收，應允許建設單位請有資質的質量鑒定單位對工程進行質量鑒定，如果質量合格的，應以此為據并随同判決報建設主管部門備案。如果僅僅是不配合簽署意見，應允許建設單位以判決文書作為資料申請備案。現實中建設主管部門，以施工單位或者其他參建單位沒有蓋章為由而簡單的拒絕辦理竣工備案手續，其實是一種機械的行政不作為。

對于東莞市的上述規定，在不少地區亦在實務過程中采取了該種做法：

1.2018年9月15日，山東濰坊坊子區住房和城鄉建設局發布了《關于印發<建設工程竣工驗收備案糾紛處理工作程序>的通知》，規定了“建設單位可以委托有司法鑒定資格的鑒定機構出具房屋建築安全性鑒定報告。在安全鑒定合格，項目符合規劃，并通過消防、環保等專項驗收的情況下，由住建部門出具房屋竣工驗收情況證明。”

2.2017年8月18日，山東青島萊西市城鄉建設局發布了《關于印發<建設工程竣工驗收備案糾紛處理工作程序>的通知》，規定了“施工單位拒不提交有關竣工驗收資料的，建設單位可以委托有司法鑒定資格的鑒定機構出具房屋建築安全性鑒定報告。在安全鑒定合格,項目符合規劃，并通過消防、環保等專項驗收的情況下，由城建局出具房屋竣工驗收情況證明。”

3.2019年12月，大連市莊河市《關于解決我市建設領域群衆“辦證難”共性問題的工作方案》載明：……二、明确目标，按期完成：在2019年12月末前全部解決我市建設領域群衆“辦證難”問題。……三、已售商品房不能辦理産權小區以及曆史遺留問題小區解決方案。（十三）港灣新城小區（一期）1.由昌盛街道委托有資質的鑒定機構對該小區進行工程質量鑒定，并出具《房屋安全性鑒定報告》。2.由昌盛街道委托消防安全評估機構和消防設施安全檢測機構出具相關報告，以評估和檢測合格意見代替消防竣工驗收備案手續。[3]

4.2018年4月13日，江西省上饒縣建設局、上饒縣國土資源局、上饒縣房地産管理局印發《書香名苑房地産開發項目協調會會議紀要》的通知，會議指出為化解矛盾、維護社會穩定，施工單位拒不提交有關竣工驗收資料的，建設單位可以委托有司法鑒定資格的鑒定機構出具房屋建築安全性鑒定報告。建設主管部門根據司法鑒定報告同意竣工驗收備案。[4]

據此，雖無明确法律規定對施工單位拒不配合辦理竣工驗收備案作如何處理，但結合目前各地政策性文件，可以看出以“安全性鑒定報告”代替“竣工驗收備案手續”的方式是一種很具有實操性的思路，解決施工單位拒不配合竣工驗收及備案的問題。當然，建設單位也可以此作為談判籌碼，與施工單位進行談判，以協商解決雙方争議。

四、小結

通過對竣工驗收、竣工驗收備案概念及相關實務問題的梳理，根據上述簡要分析，筆者就個人的學習思考小結如下，敬請大家指教：

第一，竣工驗收和竣工驗收備案的主體責任是建設單位。

第二，配合辦理竣工驗收和竣工驗收備案是施工單位的法定義務、合同義務。

第三，施工單位拒絕配合辦理竣工驗收和竣工驗收備案，建設單位應對方案可以為：

（1）利用合同違約責任條款，向施工單位施加壓力；

（2）向施工單位所屬的“集團”投訴，必要時，可與施工單位所屬“集團”談判；

（3）申請建設行政主管部門将施工單位列入“黑名單”；

（4）以“安全性鑒定報告”代替竣工驗收報告辦理竣工驗收備案。

參考文獻：

[1]常設中國建設工程法律論壇第八工作組編：《中國建設工程施工合同法律全書詞條釋義與實務指引（第二版）》，法律出版社2021年10月第1版，第827頁。

[2]《審判研究》2016年第11期。

[3]詳見遼甯省大連市中級人民法院（2021）遼02民終827号《莊河市昌盛街道打拉腰社區居民委員會、崔長政房屋買賣合同糾紛二審民事判決書》。

[4]詳見江西省高級人民法院（2019）贛民終654号《上饒市鴻業建築工程有限公司、上饒市尚雍置業有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書》。

本文作者：

王懷志，德恒昆明辦公室律師；主要執業領域為房地産與建設工程、公司法律事務、民商事訴訟與仲裁等。

鄭宏宇，德恒昆明辦公室合夥人；主要執業領域為金融投資、建設工程、政府及公司法律事務、民商事訴訟等。

聲明：

本文由德恒律師事務所律師原創，僅代表作者本人觀點，不得視為德恒律師事務所或其律師出具的正式法律意見或建議。如需轉載或引用本文的任何内容，請注明出處。

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