2021年6月10日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議表決通過《關于修改〈中華人民共和國安全生産法〉的決定》。此次《安全生産法》的修改，正值“十四五”開局之年，具有鮮明的時代特征和重要的實踐意義。其中，修改後的《安全生産法》第4條增加了第2款，規定：“平台經濟等新興行業、領域的生産經營單位應當根據本行業、領域的特點，建立健全并落實全員安全生産責任制，加強從業人員安全生産教育和培訓，履行本法和其他法律、法規規定的有關安全生産義務。” 這一規定明确了平台經濟等新興業态生産經營單位的安全生産義務，對經濟社會發展的行穩緻遠，具有突出現實意義。

2020年7月31日發布的《國務院辦公廳關于支持多渠道靈活就業的意見》指出：“個體經營、非全日制以及新就業形态等靈活多樣的就業方式，是勞動者就業增收的重要途徑，對拓寬就業新渠道、培育發展新動能具有重要作用。” 這裡所說的非全日制和新就業形态主要指的是平台經濟中的就業方式。然而，平台經濟等新興業态中的勞動者權益保護問題比較突出，對此，《意見》提出，要“研究制定平台就業勞動保障政策，明确互聯網平台企業在勞動者權益保護方面的責任，引導互聯網平台企業、關聯企業與勞動者協商确定勞動報酬、休息休假、職業安全保障等事項，引導産業（行業、地方）工會與行業協會或行業企業代表協商制定行業勞動定額标準、工時标準、獎懲辦法等行業規範”。

此次《安全生産法》的修改，明确了這些新興業态中生産經營單位的安全生産義務，希望為這些領域中勞動者的職業安全保障提供一個基本解決方案，這一點值得充分肯定。但是，這一問題牽涉面廣，對這一規定的确切含義要從如下幾個方面深入辨析，準确把握。

第一，要注意“從業人員”的範圍。

在平台經濟等新興業态中，勞動者和平台之間的關系是多樣而複雜的，在目前的執法和司法實踐中，有的被認定為勞動關系，有的被認定為勞務關系，有的被認定為業務發包和承攬關系。有的互聯網平台，如一些網約車平台，認為自己從事的是居間業務，隻是促成了乘客和網約車之間的客運交易。因此，互聯網平台和網約車之間是委托和被委托的關系。顯然，《安全生産法》和安全生産領域的其他法律法規原來所考慮的就業形态是傳統業态，無法涵蓋上述全部情形。《安全生産法》在傳統勞動關系之外，明确提及的其他勞動形态主要是勞務派遣和實習實訓。如果隻在這個範圍内理解“從業人員”，遠遠不能涵蓋平台經濟等新興業态中的許多就業形态，此次修改新增的第4條第2款就失去了意義。因此，這裡的“從業人員”應當作廣義理解，即凡是依托網絡平台從事相關業務的勞動者，都屬于“從業人員”範疇。應該說，《安全生産法》在這裡使用的“從業人員”一詞，具有很強的概括性，并且發揮了兜底作用。這就超脫了有關互聯網平台和勞動者之間不同用工類型和背後的各種争論，實現了對新興業态中各種類型勞動者的全面覆蓋。

第二，要關注“生産經營單位”的含義。

本條規定中的“生産經營單位”不能一律理解為平台企業，因為在平台經濟中，平台企業和勞動者之間的關系是比較複雜的，兩者之間還存在着其他多種生産經營主體。以餐飲外賣平台為例，存在配送合作商和勞務外包企業等主體。确認對從業人員承擔安全生産保障義務的主體，應該具體問題具體分析。例如，2021年4月，南京市人力資源和社會保障局、市場監督管理局、司法局、公安局四個部門聯合印發《關于規範新就業形态下餐飲網約配送員勞動用工的指導意見（試行）》，對“外賣騎手”和平台企業之間的關系進行了比較詳細的區分。按照該指導意見，“外賣騎手”根據用工性質和用工特征分為“專送騎手”和“衆包騎手”。其中，“專送騎手”是平台企業将一定區域内的餐飲配送業務以商業合作的形式外包給配送企業，即“配送合作商”，由“配送合作商”對其進行管理的“外賣騎手”，又分為“全日制騎手”、“勞務派遣騎手”和“非全日制騎手”。在這種情況下，“生産經營單位”應當認定為“配送合作商”。“衆包騎手”是“平台企業”（或與其合作的勞務企業，即“勞務外包企業”）以自由自願的形式外包給非特定自然人，由自然人在移動終端上注冊APP并獲得通過後上崗的“外賣騎手”，“衆包騎手”是與“平台企業”或其“勞務外包企業”簽訂網約配送員協議的“外賣騎手”，雖然其屬于靈活就業人員，但“平台企業”與“衆包騎手”形成了有組織勞動中的“支配—從屬”關系，就是這裡的“生産經營單位”。需要說明的是，我們以南京市四部門下發的指導意見為例，并不意味着完全認同其對“外賣騎手”用工關系的分類方式，而是借此說明，在平台經濟等新興業态中認定對從業人員承擔安全生産義務的“生産經營單位”時，不能“一刀切”。《安全生産法》在規定這一問題時，專門強調要“根據本行業、領域的特點”，其意義正在于此。

第三，了解平台安全生産義務的範圍。

生産經營單位的安全生産保障義務包括兩個層次，一是保護勞動者職業安全；二是保障公共安全，因為生産安全問題具有負外部性，不僅影響或威脅勞動者人身安全，也影響或威脅公衆生命财産安全。實際上，平台經濟等新興業态中的生産經營單位是否應當承擔，以及如何承擔公共安全意義上的安全生産義務，是一個比較複雜的問題，在未能準确厘清其義務邊界之前，不宜立即将其安全生産義務擴大到這個層面。原因在于，面向勞動者保護的安全生産義務邊界較為清晰，生産經營單位為了履行這些義務所需要付出的成本也比較容易測算。生産經營單位履行這個意義上的安全生産義務，其具體方式雖然和傳統業态有所不同，但基本上是共通的。同時，如果簡單地認為平台企業等生産經營單位應當和傳統企業承擔同等的公共安全意義上的安全生産義務，有可能極大地增加企業成本，将其生産經營活動拖入巨大的不确定性當中，制約這些新興業态的持續健康發展。在這種情況下，對于《安全生産法》第4條第2款所規定的這種安全生産保障義務，目前暫時應作狹義理解，即主要理解為保障勞動者職業安全的義務。

此外，如何确定平台經濟等新興業态的安全生産監管部門，實踐中一直不太明确，《安全生産法》的此次修改為解決這一問題作出了指引。修改後的《安全生産法》第3條第3款寫入了安全生産工作的“三管三必須”原則，即“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生産經營必須管安全”，旨在強化和落實生産經營單位主體責任與政府監管，明确安全生産治理和監管的職責分工，形成齊抓共管的治理合力，消除監管盲區和職權沖突區域。為了避免平台經濟等新興業态的安全生産監管出現盲區，《安全生産法》為此新增了第10條第2款的規定：“對新興行業、領域的安全生産監督管理職責不明确的，由縣級以上地方各級人民政府按照業務相近的原則确定監督管理部門。”

作者：中國政法大學 林鴻潮、 大連海事大學 姜永偉

來源：中國應急管理報 責任編輯：肖豔鵬

中國應急管理報 新媒體中心 編輯：張維

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