建國初期，全國絕大多數地區實行的是“市縣分治”，即由省分别直接管理城市和農村地區。鑒于中國農村地區廣大的客觀現實，實際上當時在農村地區實行的是“省-（地區）-縣”的行政管理模式。根據《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四章第六十八條的相關規定：

“省、自治區人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若幹行政公署，作為它的派出機關，在省、自治區和縣之間發揮一種協調、督導作用”。

地區不是一級政權，不設地方人民代表大會，也不設人民政協的地方委員會。然而，由于曆史原因和一系列現實因素的共同影響，地區行署的工作範圍和實際職權多數已經超出了相關法律的規定，這使得地區行署在事實上起着一級政權的作用。從而在實際上成為了縣的上級領導機構。

而在當時，絕大多數城市政府主要承擔城市管理的基本職能，并不負責領導縣級政權，在行政隸屬關系上，直接接受省級政府的領導和監督。

建國初期，中國也曾經在個别城市短期實行過“市領導縣”的體制

據《中華人民共和國縣級以上行政區劃沿革（1949-1983）》記載“杭州市于1949年至1951年間曾經管轄過杭縣；蘭州市于1949年至1950年間曾經管轄過臯蘭縣；重慶市于1951年至1952年間曾經管轄過巴縣；貴陽市于1952年至1955年間曾經管轄過貴築縣；昆明市曾于1951年至1953年間管轄過昆明縣；此外，1949年無錫市曾經管轄過無錫縣；徐州市曾經管轄過銅山縣”。

北京、天津、本溪、旅大等城市也先後實行過“市領導縣”體制。在當時，實行“市領導縣”體制的主要目的是為了保證城市的蔬菜和副食品供給，所以，建國初期能夠領導縣的市在數量并不多，僅限于部分直轄市、省會城市和個别大城市，而且一般一個市隻負責領導一個縣。

實際上，當時能夠實行“市領導縣”體制的市隻占當時市建制總數的3%左右。由此看來，“市領導縣”體制在1957年之前隻是地方政府縱向管理架構中的一個特例，并不能稱得上是一種成熟的“體制”。

從延續的時間上來看，這種“市領導縣”體制一般隻經過一到兩年時間，就難以為繼了，縣要麼重新劃歸地區行署領導，要麼被改制為市領導下的市轄區。從總體上來講，建國初期，政府對于“市領導縣”體制的态度是審慎的，一般情況下盡量避免由市領導縣。

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