經濟觀察報 記者 杜濤 到了編制2022年預算的時候了。

12月9日，一位預算部門人士告訴記者，現在處于“一上”階段，今年預算的總基調是要求過緊日子，同時推行預算一體化系統。“明年預算的基調是強調過緊日子，強化運用零基預算理念，打破支出固化的問題，再者是推進中央實施預算管理一體化。”

同日，一位地級市預算人士也對記者表示，與之對應的相關部門預算已經基本完成，隻等過會。“今年預算沒有像去年那麼強調緊張和壓縮，有些部門還實現了略微增長，總基調是基本與去年持平。但是今年的預算要求全部在預算管理一體化系統實施，我們也是在學習如何使用。”

上述預算部門人士所提到“一上”是指各部門向财政部門報送下一年度預算需求；“一下”是指财政部門下達各部門下一年度預算控制數，“一下”不是一次性下達，可能會持續一段時間。

同樣的時間，不同的地方，預算進行的階段也不一樣，東北以及東部某縣的部門預算人士告訴記者，其預算剛剛開始操作，前段階段一直在研究預算管理一體化系統，剛剛學會。

“我們的部門預算剛剛編制完成，還要上局裡會議。”東部某地級市部門預算人士告訴記者，2022年的預算要求主要是“緊”，沒有像2021年大規模的削減，畢竟GDP在增長，财政收入在增長，支出肯定也在增長。“現在是給各個部門控制數，除去人員經費、公用經費、本級項目，結合自身财力，和實際需要，三保以及上級的命題作文，給與控制數，也就是一下。”

緊日子

從部門公布的預算通知可以知道今年預算的一些情況。

7月16日，國家文物局網站公布了關于編制2022-2024年支出規劃及2022年部門預算的通知：按照财政要求，2022年項目支出預算應以2021年批複預算作為上限編報，各單位要加強項目預算與支出政策的銜接匹配，更加集中、直觀反映機構主要職能和工作任務，對不該安排的支出和可幹可不幹的項目，一律不得列入預算。

海東（化名）最近一直加班，他負責自己所在單位的預算，其所在單位屬于一級預算單位。一級預算單位是指向财政部門彙總報送分月用款計劃（并提出财政直接支付申請，此部分，簡化流程後己取消）的預算單位。

海東告訴記者，“緊日子”、“三保”、“零基預算”這是今年的基本要求。

“我們在2011年就開始試驗零基預算，”海東告訴記者，但是其覺得零基預算和控制數預算是矛盾。零基預算優點是不考慮上一年的實際支出情況，不參考以前的，需要多少都要保證，不是為了省錢，是為了提高效率。在财力充足的情況下提高效率，實施零基預算。

“我們現行是後期加入控制數，因為财力不足。”海東說。

零基預算是不考慮過去的預算項目和收支水平，以零為基點編制的預算，具體指不受以往預算安排情況的影響，一切從實際需要出發，逐項審議預算年度内各項費用的内容及其開支标準，結合财力狀況，在綜合平衡的基礎上編制預算的一種科學的現代預算編制方法。

2021年7月13日，财政部召開了2022年中央部門預算編制工作動員會。财政部黨組成員、副部長許宏才出席會議并作動員講話，預算司司長李敬輝主持會議。會議總結一年來部門預算管理工作進展情況，明确了下一步深化部門預算改革的重點任務，推進中央預算管理一體化建設，并對2022年部門預算編制工作進行了全面部署。

青島市城陽區财政局在其公布的《關于編制2022年區級部門預算和2022-2024年三年支出規劃的通知》中提出，牢固樹立零基預算理念，按照“有保有壓、先急後緩”的原則，集中财力保重點辦大事兜底線。繼續将“三保”支出作為2022年預算安排的重點，兜牢兜實“三保”底線，同時要從嚴控制新增支出，除國家、省、市、區有明确規定外，原則上2022年民生政策不再提标擴面。“零基預算，不一定适合全部的地方，各個地方的财力不一樣，但是很多事權是一樣的，這是一個基本事實。”海東告訴記者。

海東舉例，現在上級一些部門，會給下級一些線條部門加職責，但是上級部門并不給與下級部門資金，這等于增加了下級财政部門的支出。特别是一些強勢的部門。

“現在上級部門都是隻說事情，比如說全國的某個系統内的事情，全省内部的事情，全省一盤棋。事給了，沒财，變相地增加了地方财力負擔。而且現有的事權劃定的是以前的，但是新增的呢？沒有說法。”

預算管理一體化

2020年3月16日，财政部印發《關于預算管理一體化規範（試行）實施有關事項的通知》，确定河北、大連、黑龍江、貴州、海南、青海6個地區作為《規範》先行實施試點地區。之後，财政部于2020年4月29日組織召開全國預算管理一體化建設推進工作視頻會議。

據經濟觀察報了解，财政部要求以省級為主體加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統，并與中央财政對接，動态反映各級預算安排和執行情況，力争2022年底全面運行。

财政部印發的《預算管理一體化規範（試行）》對預算管理一體化的定義是：以統一預算管理規則為核心，以預算管理一體化系統為主要載體，将統一的管理規則嵌入信息系統，提高項目儲備、預算編審、預算調整和調劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的标準化、自動化水平，實現對預算管理全流程的動态反映和有效控制，保證各級預算管理規範高效。

公開消息顯示，國家地震局是中央預算管理一體化建設試點單位之一，7月9日，中國地震局召開預算管理一體化建設試點工作及預算執行推進會，部署地震系統預算管理一體化工作，通報了全局預算執行情況，安排部署預算推進和預算編制相關工作。

通過一些地方财政部門的表述可以看到其對推薦預算一體化的重視程度，湖北财政廳稱：“成立以廳長擔任組長的預算管理一體化系統建設領導小組，成立專班，實施工作清單管理制度，拟訂預算編制七個大項27項任務、預算執行共5個大項39項任務，落實責任。”

湖北省财政廳還實行“三督辦”。一是定點聯絡督辦，對市縣派出調研聯絡組，一人包一縣，推廣不完成，人員不撤出，督促市縣按進度實施；二是通報約談督辦，每天通報各地工作進展情況，對工作進度較慢、排名靠後的地方及時約談督辦；三是強化考核督辦，把各市縣推廣實施情況納入預算管理績效考核範圍，并與相關激勵政策和資金分配挂鈎。

2021年12月7日，廣西壯族自治區财政廳組織召開廣西預算管理一體化建設領導小組會議。廣西财政廳廳長胡帆就指出，預算管理一體化建設是在曆次預算管理改革基礎上，根據新發展階段黨中央、國務院對财政工作的新要求和當前财政經濟形勢，充分運用系統思維和現代信息技術手段，為支撐進一步深化預算管理制度改革、建立現代财稅體制探索出的有效途徑。預算管理一體化建設不是簡單的财政信息系統建設，而是深化預算管理制度改革的重要内容。

上述預算人士認為，今年财政部門特别重視預算管理一體化，“财政部門希望該項改革可以成為統籌财政資源、調整優化支出結構的抓手；還希望其可以解決預算軟約束的問題。”

效果

預算管理一體化推行之後，效果如何呢？

海東告訴記者，系統相比以前要求更細也更多，但是跟系統服務商溝通還有點脫節，在實操層面有很大的問題。“總體來說是好的，但是要看上級部門推動的力度。”海東稱，以前不能看到每一筆資金的詳細支出，現在通過系統可以監控到縣級這一層。和财政直達資金能夠配合起來，比如中央、省裡的專項轉移支付資金去哪裡都可以看到，可以看到财政資金的末端。但是，對支出的規範程度，不在于系統，在于上級監管的力度。“不少縣區都靠挪用專項資金，先挪用再補，打個時間差，以後不好挪用了，比如某筆資金應該在規定時間内撥出，以前可以延下時間，現在不可以了。”

與信息化公司的溝通問題也被上述預算部門人士诟病。他告訴記者，預算管理一體化系統不好操作，服務沒跟上，軟件開發公司不是很懂預算的工作，而且老的預算系統和新的預算一體化系統銜接得不是很好。比如：績效自評，2022年要做2021年的績效評價，老的軟件公司不是很想給做業務，畢竟新的預算管理系統換了公司。

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