PART ONE

我國現行行政法律制度的“閑置土地”處置制度，是為了遏制土地資源閑置的社會問題，應當被理解為《憲法》第10條，“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”的具體表達。雖然行政法體系中閑置土地處理的法律制度已經初步完善，但是其實踐運行的效果尚不太理想。首先，在司法實踐中，閑置土地案例集中在房地産市場火熱和土地價格快速上漲的海南，廣東兩省，在其他區域則争議較少。其次在實務中的相關研究和司法案例均不充足。土地管理法第五十八條中，對于系因公共利益需要而收回的規定，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：1、為公共利益需要而使用土地；2、為實施城市規劃進行舊城區改建，需要使用土地；3、土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期；4、因單位撤銷等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；5、公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。

依照前款第1項、第2項的規定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予适當補償。但對于收回的程序隻字未提，不利于行政相對人的權益保護，也不利于行政機關的依法行政。在行政法律體系中，此條規定的第1項和第2項應當給予補償的情形，實際與國有土地上房屋征收補償條例存在适用競合的情形，在适用五十八條進行收回的情況下，也應當依據征補條例規定的程序進行，并且遵循先補償後搬遷的原則。但對此最高院和立法部門并未明确，緻使有的地方政府在收回國有土地使用權的過程中單獨适用了現行土地管理法第五十八條的規定，甚至存在沒有補償的情況下即予收回。因此土地管理法第五十八條和征補條例的适用關系應當進一步明确解釋。确保程序公正，嚴格保障土地使用權人的合法利益不受侵犯。

PART TWO

而涉及到國有土地使用權的收回，我國現行的法律制度有兩種主要情形，一是土地管理法第五十八條，規定了幾種報有批準權的政府批準的收回，包括涉及公共利益、有關舊城區改建、土地使用期限屆滿，單位撤銷遷移、公路鐵路機場等核準報廢的。二是土地閑置的情形，見閑置土地處置辦法第十四條之規定，具體指未動工開發滿兩年的，按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條的規定，報經人民政府批準後，向使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，收回國有建設用地使用權。土管法37條規定了禁⽌任何單位和個⼈閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批⼿續的⾮農業建設占⽤耕地，⼀年内不⽤⽽⼜可以耕種的，應當由原耕種的集體或者個⼈恢複耕種，也可以由⽤地單位組織耕種；⼀年以上未動⼯建設的，應當按照相關規定繳納閑置費；連續兩年未使⽤的，經原批準機關批準，由縣級以上⼈民政府⽆償收回⼟地使⽤權；該幅⼟地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢複耕種。

同時，收回國有土地使用權應當區分是行政處理決定還是行政處罰決定。收回國有土地使用權是地方人民政府及其土地管理部門管理、保護和開發土地資源的重要行政管理措施，主要是以行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行。行政處理決定，是指因社會公共利益、土地管理的必要，地方人民政府根據相關法律法規的規定，适用收回決定，收回土地使用權的行為。行政處罰決定，是指公民、法人或其他組織怠于履行開發建設職責，導緻國有建設用地閑置滿兩年以上，地方人民政府根據相關法律法規的規定，适用行政處罰程序作出處罰決定，無償收回國有土地使用權的行為。雖然行政處理決定和行政處罰決定的結果殊途同歸，但是兩類行政行為的法律性質、法定程序及法律依據截然不同。

為嚴格區分收回國有土地使用權的行政處理決定和行政處罰決定，原國家土地管理局曾制定《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》，根據該意見第五條“依照《城市房地産管理法》第二十五條的規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的，人民政府依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定”及第七條第二款依照該條例第四十七條第二款的規定，根據城市建設發展需要，人民政府收回國有劃撥土地使用權的，同樣屬于行政處理決定的規定，因怠于履行開發建設職責，導緻國有建設用地閑置兩年以上而被無償收回的屬于行政處罰；因社會公共利益、土地管理的需要，而無償收回國有劃撥用地的屬于行政處理；因此，不同的收回決定，其法定理由和法律依據并不相同，複議機關和司法機關的合法性審查也應不同。

（作者 王子誠 實習律師助理）

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