在新發展階段，國内外環境的深刻變化既帶來一系列新機遇，也帶來一系列新挑戰，農商行這一類群體有必要總結梳理改革經驗，并站在新起點謀劃轉型發展方向。

筆者就促進農商行健康發展提出以下四方面建議。

堅守支農支小戰略定位，在細分市場上發揮比較優勢。首先，農村信用社幾十年深耕農村客群關系，具有其他機構不可比拟的先發優勢。其次，堅持主業、回歸本源也是防範化解風險的最優選擇。找準自身定位的小銀行更容易在危機中生存。

鼓勵做小做精，探索有農村中小銀行特色的公司治理體系。對農商行來說，要摒棄規模擴張的發展導向和思維定勢，确立與所在區域經濟總量和産業特點相适應的發展方向，構建具有行業特色、符合小法人實際的公司治理機制。

發揮好農村信用社體系優勢，打造分工協作的利益共同體。新一輪改革應當統籌尊重法人機構經營自主權與保持農村信用社體系的完整性，充分考慮我國區域經濟發展差異以及不同地區不同發展階段法人機構的需要。

聚焦農村金融需求，科技賦能農商行數字化轉型。

農村商業銀行（以下簡稱“農商行”）是深化農村信用社改革的産物。

上一輪農村信用社改革從江蘇試點起步，可以說2000年江蘇試點奠定了2003年深化農村信用社改革的基礎：

一是以縣為單位統一法人，組建了全國第一家省聯社——江蘇省農村信用社聯合社；

二是在原有的農村信用社基礎上，通過股份制改造，創造了農村商業銀行這一新的組織形式。2001年，江陰、常熟、張家港3家農商行作為全國首批農商行挂牌，這是對合作金融組織經營模式的一次重大突破。

20年來，農商行的發展取得了巨大成就，同時改革也步入深水區。在新發展階段，國内外環境的深刻變化既帶來一系列新機遇，也帶來一系列新挑戰，農商行這一類群體有必要總結梳理改革經驗，并站在新起點謀劃轉型發展方向。

農村信用社改革為推動農商行

轉型發展奠定堅實基礎

農商行的發展成效要放在農村信用社改革中審視。

農村信用社改革主要涉及兩大方面。一是改革産權制度。以法人為單位，明晰産權關系，完善法人治理結構。二是改革管理體制。明确将農村信用社的管理交由省級地方政府。

經過20多年各方共同努力，深化農村信用社改革取得了顯著成效。特别是黨的十八大以來，金融監管部門強化農村中小銀行支農支小定位，持續提升農村金融服務質效，行業面貌發生了深刻變化。同時，統籌推進農村中小銀行改革化險，新一輪農村信用社改革開始落地，體制機制改革實現破題。

機構數量規模實現跨越式發展。

截至2021年末，農村信用社（包括農商行、農合行）共2199家，資産、負債分别達到43.5萬億元、40.2萬億元，較改革前分别增長15倍、14倍；資産負債規模約占銀行業的13%，比改革前提高約4個百分點。在多數省份，農村信用社（農商行）的市場份額已居于首位，是名副其實的地方金融骨幹力量。

農商行自2016年起數量、資産負債規模均超過農村信用社“半壁江山”，到2021年末農商行數量達到1596家，占農村信用社體系的72.6%，資産規模占農村信用社體系超過80%。13個省份已全面完成農商行組建。農商行這個群體已成為推動農村信用社整體指标改善與轉型發展的主要力量。

自身經營實力顯著增強。

在産權改革方面，通過實施股權改造，逐步取消資格股，引進法人股東，優化股權結構，法人股占比由改革前不足5%提高到50%以上。農村信用社長期以來股金不實、股本不足、股東分散的狀況得到改善。

在機構改制方面，實施以縣（市）為單位統一法人。按照機構自願、因地制宜、分類指導、嚴格準入的原則，支持符合條件的農村信用社改制為農商行，總體上堅持了成熟一家、改制一家，不搞運動式、“一刀切”。在改制工作中，通過股東出資購買、自身清收消化、地方政府支持等方式化解不良資産，大大增強了資本實力，資本充足率提高到2021年末的12.4%。在改革啟動第二年即2004年就實現了整體盈利，系統性風險基本化解。

在公司治理方面，“三會一層”治理架構從無到有，一批優質的農商行脫穎而出。目前，A股有10家上市農商行，4家農商行在H股上市。在英國《銀行家》雜志最新發布的全球銀行1000強榜單中，中資銀行141家，其中有33家農商行。

支農支小主力軍地位進一步鞏固。

農村信用社具有鮮明的支農支小特色，營業網點已基本覆蓋全國所有縣域，承擔了絕大部分農村地區涉農政策補貼的代理發放，在填補鄉鎮金融服務空白方面貢獻最大，在普惠金融、脫貧攻堅、支持鄉村振興等任務中發揮了舉足輕重的作用。

截至2021年末，農村信用社（含農商行、農合行）涉農貸款和小微企業貸款餘額分别為13.3萬億元和12.9萬億元，以占銀行業13%的資産，發放了銀行業30％的涉農貸款和27％的小微企業貸款。2020年新冠肺炎疫情暴發以來，為緩解企業暫時性經營困難，累計為受疫情影響的小微企業辦理延期還本貸款3.4萬億元。

這些成績的取得凝聚着黨和國家對農村金融工作的關心，離不開廣大農村信用社員工的奮鬥和努力，更離不開中央和地方政府給予的支持。據統計，上一輪農村信用社改革，中央層面通過央行專項票據置換等方式給予扶持資金2690億元，地方政府通過無償劃撥資産、以優質資産置換、減免返還地方稅費、提供分紅補貼和貸款貼息等方式，給予了配套扶持。

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當前農商行轉型發展

面臨的内外部挑戰

總體上看，農商行從無到有、從少到多，20年發展曆程起點低、速度快、成效明顯。與此同時，這些成績的背後也存在不少隐憂。在筆者看來，當前農商行經營發展有三大弱項。

一是發展速度快而不強。盡管業務規模得到快速擴張，個别機構盲目追求做大做強，壘大戶、賺快錢，經營管理和風險防控相對粗放，與先進銀行相比仍有不小差距。

二是機構數量多而不優。農商行數量不斷增加，部分機構翻牌子快、換機制慢，甚至經營不善重新淪為高風險機構。人民銀行發布的《中國金融穩定報告（2021年）》提出，農村信用社（含農商行、農合行）高風險機構數量為271家，占高風險機構總數的64%。

三是業務産品廣而不精。産品服務存在同質化現象，對農村金融需求變化的研究挖掘不深，匹配三農需求的金融創新較少。

筆者認為，農商行經營發展出現上述問題，主要是外部環境變化和自身機制短闆造成的。首先，從外部環境看，面臨三大挑戰。

其一，三農依舊是經濟發展薄弱環節，局部矛盾更加突出。

農村金融與宏觀經濟特别是農業農村經濟相互交織。

在産業端，農業仍是弱勢産業，農民缺乏抵禦農業生産自然風險和農産品市場風險的能力。涉農項目的信貸風險，尤其是因重大自然災害形成的巨額信貸損失缺乏分散渠道和補償安排。

在區域布局方面，縣域存貸比長期低于城區。城鄉發展不平衡的問題依舊突出，局部供求矛盾有可能進一步加劇。例如，某農商行2021年年報披露，該行整體存貸比為76.7%。分地域看，主城區的存貸比達到125.3%，縣域存貸比僅為56.4%。存貸款結構中，縣域存款占比為70.6%，而縣域貸款隻占52%。在中西部的欠發達縣市，經濟總量小，當地農村信用社經營更為困難。

在市場環境方面，農村地區金融知識宣傳普及力度仍然不夠，農村群體的金融風險意識等還比較薄弱，風險防範能力較差。

其二，大中型銀行下沉打破縣域市場格局，加劇市場競争。

大中型銀行大力發展普惠金融，下沉服務重心，重返縣域。從全國來看，大型銀行網點數量已連續6年減少，但在縣域的大型銀行網點數量不降反增。農業銀行年報披露，該行2021年遷建網點的65%布局在城鄉結合部和縣域及以下地區；建設銀行年報披露，該行2021年新設的31個網點中，有20個為縣域網點。以農商行、農村信用社為主體的農村金融機構網點數量已連續4年減少，縣域一家獨大的局面正在被打破。目前，縣域地區大中型銀行的網點數量占比已超過一半。

同時，大型銀行資金成本更低，手段更加豐富。以普惠型小微企業貸款為例，近三年來，大型銀行普惠型小微企業貸款餘額由2019年末的3.3萬億元增加到2021年末的6.6萬億元，規模翻了一番，市場份額上升6.5個百分點達到34.4%，反超農村金融機構。特别是大型銀行近年來加大科技投入，數字化轉型帶來的規模效應開始顯現。雖然監管部門也強調大中型銀行要加大首貸戶拓展力度，但在市場化競争中不可避免地會導緻農商行部分優質客戶流失。

其三，科技創新驅動下業務經營模式正在重構。

近年來，鄉村數字基礎設施建設、農村電子商務和新型農業快速發展，使得金融機構運用數字化手段助力鄉村振興成為可能。采用互聯網經營模式的民營銀行，依托移動互聯網和線上化運營手段，依靠特有的數據、模型、算法優勢，降低了信息不對稱性和獲客成本，其業務觸角已伸向縣域地區長尾客群。根據網商銀行公布的數據，全國已有超過1000個涉農縣區與其簽約合作，數量占全國縣域總數近一半。新增客戶中，超過80%的貸款農戶從未獲得過銀行經營性貸款。

農商行傳統的人員地緣優勢在數字化轉型中被進一步弱化。從全國情況看，電子渠道分流對物理網點已經産生了替代效應，金融産品和服務方式更加智能化。除了物理網點數量的變化外，ATM數量已從2018年末最高時111萬台，下降到2021年末的94.8萬台。行業平均電子渠道分流率達到90.3%。在農村地區，94%的農村金融機構開通了線上渠道，便民取款點、轉賬電話等傳統基礎金融服務方式正在被移動支付等手段所替代。

除了外部環境變化給農商行發展帶來的影響外，農商行自身的深層次體制機制矛盾也越發顯現，表現為四大短闆。

一是管理體制尚未完全理順。

省聯社是在上一輪農村信用社改革中，為落實農村信用社管理責任的産物，在改革初期，對扭轉農村信用社基礎薄弱、風險高企、案件頻發的局面發揮了積極作用。随着農商行發展壯大，省聯社與一些自身治理能力比較強、業務經營好的優質法人機構的矛盾愈發突出。

一方面，省聯社自身的管理約束不強，權責不對等。省聯社經省政府授權行使行業管理職能，這種管理職責并不是源于産權關系，存在比較強的行政色彩，與市場化法治化要求之間存在内在矛盾。

另一方面，現行管理體制與新時期對法人機構的服務需求存在不适應。特别是在對轄内法人機構提供産品業務創新、科技系統支持等方面，省聯社未能充分發揮其平台作用。

二是治理機制仍存在短闆。

農商行雖然在改革中搭建了公司治理架構，但在推進建立适應農村特點的現代銀行制度等方面，進展較為緩慢。從股東數量上看，農村信用社現有股東中99%是自然人股東，單家機構平均仍有近兩千個股東，有些未上市的農商行股東多達上萬個。農商行改制基礎薄弱，股東、董事和高管選擇範圍窄，股東數量多、股權結構散、治理能力弱。這種治理結構容易被高管和少數關鍵人控制。少數股東入股動機不純，通過股權代持、隐瞞關聯關系等不當手段控制機構，操控機構成為“提款機”。

三是業務創新轉型相對滞後。

在産品創新方面，對農村金融需求變化挖掘不深，貸款期限、擔保和還款方式等方面設計不夠靈活，沒有完全匹配農業生産周期特點，不能完全滿足農村地區客戶日趨多樣化、個性化的金融需求。

在服務模式創新方面，農商行具有網點多、人員密集、存款穩定的傳統優勢，在數字化條件下意味着維護成本也相應較高。農商行數字基礎薄弱，資金、技術和資源有限，數字化人才缺乏，信息科技系統支撐不足，數字化發展方面與其他金融機構的差距逐漸拉大。

在成本收益方面，農商行淨息差已連續3年下降，從2018年末的3.02%下降到2021年末的2.33%，與大型銀行淨息差的差距由0.88個百分點縮小到0.29個百分點。從上市銀行的公開數據看，中國銀行業的存款平均成本是1.52%，而上市農商行基本都在2%以上，其他縣域農商行存款成本估計更高。中小銀行的成本收入比普遍高于大型銀行，農商行則普遍高于其他中小銀行。27家A股上市地方中小銀行平均成本收入比為29%。10家A股上市農商行中，8家高于這一平均值。

四是風險防控壓力大。

76%的農商行地處縣域，經營區域範圍小、層級低，受區域經濟影響大。在前期經濟高速發展階段，不少機構都存在“規模情結”和“速度沖動”。一些機構支農支小定力不夠，偏離信貸主業，随着經濟轉向高質量發展階段，風險水落石出。在一些市場競争激烈的地區，縣域農商行還可能被迫進一步提升風險偏好，投向資産質量相對更差的客戶。而在一些商業不可持續的地區，農商行承擔了服務金融空白鄉鎮、貧困農戶等任務，加大了風險防控和化解難度。不少高風險機構位于這樣的地區，既“難救”也“難退”。

關于促進農商行

健康發展的幾點建議

我國是發展中的農業大國，農業是國民經濟的基礎。多次強調，進入新發展階段，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村。深化農村信用社改革，推動農商行改革發展，做好農村金融工作，是黨和國家賦予農村信用社這個群體的光榮使命和曆史責任。為此，筆者就促進農商行健康發展提出以下四方面建議。

堅守支農支小戰略定位，在細分市場上發揮比較優勢。

當前，三農工作重心正轉向全面推進鄉村振興。金融助力農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足大有可為。

首先，農村信用社幾十年深耕農村客群關系，具有其他機構不可比拟的先發優勢。利用鄉村熟人社會的信用約束，彌補信息不對稱，已成為農村信用社的特色。農商行應當把握好在銀行體系中的特色定位，深挖市場潛力，精準服務普惠金融和鄉村振興。将“融資”與“融智”相結合，拓展服務廣度和深度，助力鄉村生産、生活、生态的全面發展。

其次，堅持主業、回歸本源也是防範化解風險的最優選擇。找準自身定位的小銀行更容易在危機中生存。紮根基層的農商行員工熟知本地風土人情，應像老一輩的農村信貸員一樣與客戶建立長期的信任關系，開發适合本地特色的金融服務。

鼓勵做小做精，探索有農村中小銀行特色的公司治理體系。

中國不缺大銀行，也不缺新銀行。小銀行同樣可以健康經營。目前，我國銀行業金融機構數量達到4593家，其中涉農金融機構為3898家（含1637家村鎮銀行）。對農商行來說，要摒棄規模擴張的發展導向和思維定勢，确立與所在區域經濟總量和産業特點相适應的發展方向，構建具有行業特色、符合小法人實際的公司治理機制。在發揮機構規模小、層級少、機制靈活優勢的同時，嚴格股東資質審核，加強關聯交易、大額授信管理，促進産權改革成果向公司治理傳導，治理機制建設成果向經營機制傳導。

發揮好農村信用社體系優勢，打造分工協作的利益共同體。

上一輪改革确定的農村信用社管理體制安排是農商行與其他類型中小銀行的最重要區别，有效避免了基層地方政府的不當幹預。此外，在幫助行社融通資金、統建核心系統、開展信用卡業務等方面也體現了系統優勢。

新一輪改革應當統籌尊重法人機構經營自主權與保持農村信用社體系的完整性，充分考慮我國區域經濟發展差異以及不同地區不同發展階段法人機構的需要。從德國、荷蘭、日本等國家發展經驗看，一個職能分工設置合理的上層機構，能夠更好對接地方經濟和三農發展需求。對于省聯社來說，未來可以通過履職清單規範約束行為，把業務重點放在中後台服務能力建設上。多做一些小法人需要做而又做不好、做不了、做了不經濟的業務，避免單家機構低水平重複建設。在風險救助方面，優先考慮發揮系統力量，通過兼并重組等方式，以更加市場化的方式進行整合。

聚焦農村金融需求，科技賦能農商行數字化轉型。

一是從金融需求出發，發揮農商行的渠道優勢。加快金融服務渠道融合發展，培育數字生态，将金融服務融入政務服務、交通出行、醫療社保等居民生活場景，增強客戶黏性。

二是從産業融合出發，加快數字化改造。跟進客戶生産生活的全流程，與産業數字化改造協同推進。提升農業産業現代化水平、農村金融承載能力和農民金融服務可得性，形成産業與金融的良性循環。

三是從客戶需求側出發，提升數字化體驗。加強金融科技和數字化技術在涉農金融領域的應用，充分發揮數據要素價值。因地制宜打造惠農利民金融産品，滿足用戶個性化需求，提升用戶體驗。特别是依靠大數據緩解銀企信息不對稱，提高農村地區長尾客戶的授信效率。

四是從金融安全出發，提升農商行數字化運營能力。遵循關鍵技術自主可控原則，夯實自身的信息科技基礎，确保數據安全，加強隐私保護。

（尚福林為全國政協常委、經濟委員會主任，原中國銀監會主席）

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