2022年，檢察機關以落實黨的二十大報告提出的“完善公益訴訟制度”為目标，以高質量發展為主線，對公益訴訟檢察五年的實踐情況進行系統總結梳理，推動公益訴訟檢察發展模式的轉型升級，公益訴訟檢察的制度和理論也取得了新的發展——

完善公益訴訟制度

推動公益訴訟檢察高質量發展

▶ 2022年，公益訴訟檢察呈現一種承前啟後的階段性特點。一方面，延續五年來基本發展态勢，各方面取得了長足發展；另一方面，無論是實踐層面還是理論層面，都體現出一種在總結、反思中主動求變的特征，對發展模式、工作目标、管理機制以及制度基礎等進行系統梳理評估和深入研究，根據經驗教訓作出相應變化和調适，預示着公益訴訟檢察即将開啟一個新的發展階段。追求高質量發展成為本年度公益訴訟檢察的一個重要特點。無論是在司法實踐方面，還是在制度建設和理論研究方面，在保持數量穩定增長的基礎上，更加注重案件質量提升、制度效能發揮和研究深度拓展。

▶ 公益訴訟檢察全面實施五年多來，無論是在實踐發展、制度建設方面，還是在理論研究方面，均取得了長足進步。未來需要從研究議題、研究方法、研究視角等方面加強公益訴訟檢察理論研究。

2022年是公益訴訟檢察全面開展的五周年。檢察機關以落實黨的二十大報告提出的“完善公益訴訟制度”為目标，以高質量發展為主線，對公益訴訟檢察五年的實踐情況進行系統總結梳理，推動公益訴訟檢察發展模式的轉型升級，公益訴訟檢察的制度和理論也取得了新的發展。

公益訴訟檢察年度總體發展情況

處于全面實施五周年的特殊時間節點，2022年公益訴訟檢察呈現一種承前啟後的階段性特點。一方面，延續五年來基本發展态勢，各方面取得了長足發展；另一方面，無論是實踐層面還是理論層面，都體現出一種在總結、反思中主動求變的特征，對發展模式、工作目标、管理機制以及制度基礎等進行系統梳理評估和深入研究，根據經驗教訓作出相應變化和調适，預示着公益訴訟檢察即将開啟一個新的發展階段。追求高質量發展成為本年度公益訴訟檢察的一個重要特點。無論是在司法實踐方面，還是在制度建設和理論研究方面，在保持數量穩定增長的基礎上，更加注重案件質量提升、制度效能發揮和研究深度拓展。

（一）公益訴訟檢察實踐新發展

自2017年7月至2022年6月底，全國檢察機關共立案公益訴訟案件67萬餘件，其中，民事公益訴訟案件5.8萬件，行政公益訴訟案件61.4萬件。全國檢察機關共制發公益訴訟訴前檢察建議52萬餘件；行政機關訴前階段回複整改率已從2018年的97.2%持續上升至2021年的99.5%。一是辦案數量穩步上升中有新的變化。從曆年辦案數量看，全國檢察機關2018年立案11.3萬餘件，2019年為12.7萬餘件，2020年達到15.1萬餘件，2021年為16.9萬餘件，年平均增長率為14.36%。2022年1月至11月為18.2萬餘件，同比上升16.45%，增長比例基本穩定。但案件領域結構有較大變化，新領域（包括新增法定領域和非法定領域）立案數量大幅增長，占比已接近三分之一，特别是安全生産和個人信息保護領域數量增長較快。二是注重和加強辦案質效提升。2022年8月至9月間，最高檢組織開展公益訴訟案件質量評查活動。從評查情況看，公益訴訟案件質量整體有了較大提升。2022年，最高檢發布生态環境公益訴訟主題2批5個指導性案例，反映了公益訴訟檢察在生态環境領域探索創新的新成果。其中，第四十一批首次采用“一批次一案例”的形式發布萬峰湖流域生态環境受損公益訴訟案。2022年，最高檢單獨或聯合其他部門共發布涵蓋生态環境和資源保護、食品藥品安全、國土國财、安全生産、婦女權益保護等領域多個主題典型案例12批110件。這些指導性案例和典型案例的發布為總結公益訴訟檢察司法實踐經驗、統一辦案标準和提煉法律規則發揮了積極作用。三是專項監督活動深入開展。2022年，全國檢察機關持續開展“公益訴訟守護美好生活”“為民辦實事　破解老大難”公益訴訟質量提升年等專項監督活動，聚焦人民群衆在生态環境、食品藥品安全等重點法定領域，以公益訴訟檢察辦案實效守護人民群衆美好生活，取得了積極成效。最高檢和不少地方檢察院組織了公益訴訟檢察五周年的總結和集中宣傳活動。

（二）公益訴訟檢察制度建設新發展

2022年，公益訴訟檢察在制度建設方面取得了長足發展：一是法律層面，反壟斷法、反電信網絡詐騙法、農産品質量安全法、婦女權益保障法4部單行法新增了檢察機關提起公益訴訟的條款。特别是新修訂的婦女權益保護法以列舉方式明确了公益訴訟檢察監督的具體情形，豐富了檢察公益訴訟條款的立法形式。二是司法解釋層面，最高法、最高檢聯合發布了《關于辦理海洋自然資源與生态環境公益訴訟案件若幹問題的規定》，為辦理海洋公益訴訟案件提供了規範指引。三是地方立法層面，江西、西藏兩地省級人大常委會出台關于加強檢察公益訴訟工作的決定。截至目前，已有25個省級人大常委會出台加強檢察公益訴訟工作的專項決定，其他還有5個是加強檢察機關法律監督的決定中包含對檢察公益訴訟工作的規定。這些地方立法為各地檢察機關結合本地特點探索開展公益訴訟檢察工作提供了重要的規範基礎。在地方立法不斷出台關于完善檢察公益訴訟工作決定的同時，有的省份已經開始關注決定的實施情況，并開展專門執法檢查工作。繼黑龍江、江蘇後，2022年廣東、河北等地也開展了專項執法檢查。江西省人大常委會專門部署開展“公益訴訟江西行”活動，每年确定一個主題，并納入其年度監督工作計劃。

（三）公益訴訟檢察理論研究新發展

2022年公益訴訟檢察理論研究主要呈現出以下幾個方面的特征：一是更加注重公益訴訟檢察基礎理論研究。與往年相比，2022年研究更加聚焦公益訴訟價值和目标、公益訴訟法律責任體系、預防性公益訴訟等基礎理論問題。二是研究主題多元化且有明顯側重。同往年一樣，2022年公益訴訟檢察研究涉及多個主題，但在公益訴訟立法、新增法定領域、行政公益訴訟等方面更為集中。三是更加關注訴訟階段公益訴訟制度研究。公益訴訟檢察是以訴的形式履行檢察機關法律監督本職、以司法手段保護公共利益并促進國家治理的制度安排。訴訟程序是訴前程序的剛性保障，關注訴訟程序制度完善這一議題的重要性毋庸置疑，尤其是構建符合公益訴訟檢察權運行規律的訴訟制度在當下顯得尤為迫切。

公益訴訟檢察新發展若幹重點問題

（一）公益訴訟檢察基礎理論

一是公益訴訟制度價值和目标。有論者提出，行政公益訴訟的價值包括：恢複被侵犯的公共利益或者預防公共利益被侵犯、監督行政機關并維系行政法律秩序。有論者認為，從實體角度而言，公益訴訟制度的目标在于追求實質正義和社會正義；從程序角度而言，公益訴訟的優勢在于：成本低、回應社會問題迅速和影響力大，具有程序保障和協商對話功能。有論者對公益訴訟發揮作用的機理作了分析，認為主要有三個方面的力量：最直接原因是司法辦案的法治力量，内在原因是融入現有制度體系協同發力的制度力量，深層次原因是契合中華文化傳統的文化力量。

二是關于公益訴訟法律責任體系。有論者提出，以法律責任的功能區分來尋找法域間的責任競合的處理原則：不同功能的責任可以同時存在，分别發揮不同的作用；相同功能的責任遵循“懲罰擇一從重”“救濟、預防效率優先”“履行免責”。還有論者研究了環境公益訴訟“技術改造”責任承擔方式，并認為應從主體、對象和程序三個方面進行規範。

三是預防性公益訴訟制度。有論者提出，應增加檢察機關對“重大風險”行為起訴的規定，将預防原則擴展至檢察公益訴訟領域。有論者認為，預防性環境公益訴訟應當堅持尊重環境風險行政判斷的基本立場，确立預防性環境行政公益訴訟的監督地位和預防性環境民事公益訴訟的遞補地位。行政公益訴訟方面，有論者認為，應當秉持行政優先的原則，加強銜接，保持司法謙抑性，為行政機關行使職權留有空間。民事公益訴訟方面，有論者認為預防性環境民事公益訴訟屬于停止侵害訴訟，應體系化地擴大停止侵害判決輻射範圍，以實現預防性環境民事公益訴訟的永久禁止功能。

（二）公益訴訟立法相關問題

一是公益訴訟立法模式。第一類觀點認為可以在行政訴訟法中以專章形式規定，第二類觀點則認為需要單獨立法。随着司法實踐發展和理論研究的不斷深入，公益訴訟不同于傳統私益訴訟的獨特性認識愈發彰顯，單獨立法模式有成為主流觀點的趨勢。但在具體路徑方面尚存在分歧：一種觀點認為，應制定一部綜合、基本、系統、全面的公益訴訟法，遵循先一般後特别的立法順序；另一種觀點則認為，應優先選擇制定檢察公益訴訟法。

二是公益訴訟立法内容和結構。立法内容方面，有論者認為應包括：公共利益界定、訴訟提起主體、管轄制度、受案領域範圍、訴前程序及其與訴訟程序的銜接、訴訟程序、調查核實權、舉證責任配置規則、判決形式、預防性訴訟等。立法體系結構方面，有論者認為可以采用“總—分—總”的體系結構，先總結行政公益訴訟與民事公益訴訟的一般規則和共性問題，然後再對兩大訴訟中的特殊内容作出分别規定，最後在附則部分對公益訴訟通用的規範術語作出界定。

（三）行政公益訴訟相關問題

一是行政公益訴訟訴前程序。關于訴前程序的性質，有論者主張不應過度強調公益訴訟訴前程序的監督性，而應回歸訴前程序的審查起訴定性。有論者提出，通過建構行政公益訴訟訴前程序重開制度，解決行政公益訴訟訴前程序終結後，同一公益損害問題持續存在或者再次發生的問題。

二是行政公益訴訟的受案範圍。有論者認為，目前行政公益訴訟受案範圍存在不周延性、短期效果性等問題，需要通過多種途徑予以完善。有論者認為，應更注重拓展公益訴訟受案範圍深度，立足于法律監督權能，根據具體法律規範和事實情況，運用行政法的基本原則、基本原理深入行政裁量。有論者認為，拓展的案件必須符合起訴必要性要件，并且應當将訴前拓展轉換為訴訟拓展，擴大公衆參與。

三是行政機關不履行法定職責的認定。關于行政公益訴訟中“不依法履行職責”内涵，有論者認為在行政公益訴訟中，行政機關的監督管理職責不同于普通訴訟中行政機關的法定職責。有論者則認為，行政機關的監督管理職責應類型化為監督職責與具體微觀的管理職責，不包含抽象宏觀的管理職責。對此問題，最高檢發布的第162号指導性案例要旨作出了明确回應。關于不履行職責的認定标準，仍舊存在“行為标準說”“結果标準說”“複合标準說”的争論。有論者認為，應将行政公益訴訟中“不依法履行職責”要件的性質定位為勝訴要件，而非起訴要件，防止人為提高行政公益訴訟的起訴門檻。

四是證明責任。有論者認為，由于行政公益訴訟在提起主體、案件類型、前置程序等方面獨具特色，必須構建獨立的行政公益舉證責任分配規則。但是，關于應該建立何種舉證責任分配規則存在不同認識：一種觀點認為，行政公益訴訟當中應當堅持舉證責任倒置原則；另一種觀點則認為，應當區分作為類和不作為類行政公益訴訟的舉證規則。

（四）民事公益訴訟相關問題

一是民事公益訴訟管轄。有論者認為，檢察民事公益訴訟地域管轄應去除“侵權行為實施地”“被告住所地”，而以“結果發生地”為基準，對跨區域的環境公益訴訟實行集中管轄。關于級别管轄，有論者認為，應由中級法院受理消費民事公益訴訟第一審案件，不應将管轄權下移至基層法院。

二是證明責任和證明标準。一種觀點認為，環境民事公益訴訟案件應遵循證明責任分配的一般規則；另一種觀點則認為，環境民事公益訴訟不同于傳統環境侵權訴訟，應降低原告的證明責任，适當降低有關因果聯系、關聯性等初步證明事項的證明标準。有論者表示，基于環境民事公益訴訟的信息偏在性，為平衡原被告之間的舉證能力和負擔，被告需承擔相較于普通民事訴訟更為廣泛的信息提供義務，而原告應就因果關系要件的證明負擔初步的事案解明義務，以此為被告的反駁和舉證劃定具體的範圍。

（五）公益訴訟新領域相關問題

截至2022年12月，公益訴訟檢察法定辦案範圍已經達到14個，并且還在不斷拓展。這些新增的辦案領域也成為理論和實務研究的重點。

一是個人信息保護領域。關于個人信息保護領域是否可以開展行政公益訴訟，大多數持肯定意見。如有論者認為，就規範層面看，行政公益訴訟制度并沒有被個人信息保護法明确排除，從主體資格、适用領域、啟動和程序要件看，個人信息保護法第70條預留了行政公益訴訟機制運行的制度空間。關于個人信息保護法起訴主體排列順序不同于其他法律，有觀點認為在個人信息保護民事公益訴訟中，檢察機關、法律規定的消費者組織、國家網信部門确定的組織并無起訴順位之别，三者為并列關系。有論者明确指出，法律規範表述中将檢察機關放在首位，意味着檢察機關是個人信息民事公益訴訟的首要起訴主體。有論者則認為，順位上應确定為“行政執法→行政公益訴訟→民事公益訴訟”。

二是婦女權益保護領域。有論者認為，婦女權益保障領域内檢察公益訴訟機制嵌入現行多元執法、救濟機制具有可行性與必要性。在刑事手段、行政違法行為檢察監督手段、公益訴訟手段之間，應當遵循“刑事優先原則”；已造成婦女權益受侵害而未導緻社會公共利益受損的案件，可以采取行政違法行為檢察監督手段；但案件符合公益訴訟成案标準的，方可提起公益訴訟。

三是反壟斷領域。有論者指出，存在平台數據壟斷所涉公共利益的邊界不明晰、平台數據壟斷的技術性和隐蔽性加劇舉證困難、反壟斷公益訴訟與反壟斷執法銜接尚存不足的問題。對此，應明晰平台數據領域“社會公共利益”的範圍、合理配置舉證責任、健全完善反壟斷行政執法與公益訴訟協作配合機制。

（六）刑事附帶民事公益訴訟相關問題

一是刑事附帶民事公益訴訟的審理範圍。有論者提出，為了避免與獨立的民事公益訴訟出現“同質化”，應将附帶民事公益訴訟被告範圍大于刑事訴訟被告人範圍的案件、公益損害事實超出犯罪事實的案件、附帶民事公益訴訟實行專門管轄的案件以及在一審開庭後起訴的案件等排除在刑事附帶民事公益訴訟案件範圍之外。

二是刑事附帶民事公益訴訟審判組織。有論者發現，在刑事附帶民事公益訴訟的實踐中，存在适用簡易程序、速裁程序是否妥當的争議。對此，有論者指出應由7人合議庭無差别、強制适用普通程序一并審理刑事公訴與附帶民事公益訴訟案件，才符合人民陪審員法之規定。

三是刑事附帶民事公益訴訟責任确定順序。有論者提出，在環境刑事附帶民事公益訴訟中，生态環境修複責任與刑事責任同時并處，應當打破“刑事優先”的傳統司法模式，确定生态環境修複責任原則上應優先于刑事責任。

四是刑事附帶民事公益訴訟和私益訴訟的關系。有論者認為，從實體要件、訴訟效能、程序建構方面出發，将二者合并審理有必要性和正當性，并且建議司法解釋對此作出規定。

（七）其他議題

關于海洋生态環境公益訴訟。學界和實務界主要的争議在于對海洋環境保護法第89條第2款的理解和适用，即海洋環境公益訴訟的性質、提起訴訟的主體資格及順位、與海洋生态環境損害賠償制度關系等。這些争議依舊存在，并且與以往研究成果存在的分歧差異不大。值得注意的是，最高法、最高檢聯合發布的司法解釋對其中一些争議問題作出了回應。

關于懲罰性賠償在公益訴訟中的适用。一是懲罰性賠償在公益訴訟中是否可以适用。理論上的分歧依舊很大：有的持肯定意見，有的持否定意見，還有的認為應該限制其适用範圍。對此問題，最高檢發布的第164号指導性案例要旨作出了明确回應。二是懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款能否并列适用，存在否定和肯定兩種不同意見。三者之間是否可以相互抵扣問題，贊成和反對的意見同樣尖銳對立。

關于檢察公益訴訟與生态環境損害賠償訴訟之間的關系。就二者順位關系存在不同認識：一種是生态環境損害賠償訴訟絕對優先說；另一種是生态環境損害賠償訴訟相對優先說，認為應當有條件地劃定例外情形。圍繞民法典第1234條和第1235條之間關系展開的讨論中，有論者認為該條款是環境民事公益訴訟、生态環境損害賠償制度和行政恢複責任制度的共通基礎，能夠為它們确立統一的制度框架、基本規則和行使規範。

公益訴訟檢察發展未來展望

公益訴訟檢察全面實施五年多來，無論是在實踐發展、制度建設方面，還是在理論研究方面，均取得了長足進步。不過，與其他司法制度相比，公益訴訟檢察尚屬年輕，成長性還很強。未來需要從研究議題、研究方法、研究視角等方面加強公益訴訟檢察理論研究。

一是研究議題方面需要更加關注公益訴訟檢察實踐和制度建設中的基礎性、關鍵性問題。基礎理論研究方面：公益訴訟檢察權與法律監督的關系、行政公益訴訟訴前程序性質及構造、檢察公益訴訟制度與其他訴訟制度的異同及銜接等；實務研究方面：檢察機關在訴訟中法律地位、公益訴訟檢察一體化辦案機制運用、檢察公益訴訟與技術融合辦案新模式探索、公益訴訟調查取證權規範與保障等；制度建設方面：公益訴訟立法模式、立法技術、立法結構、立法内容等，檢察公益訴訟受案範圍、審理規則、證明責任、判決方式等。這些議題有的已經開展研究，但尚未形成共識；有的還未展開，需要深入發掘。

二是研究方法方面需要更加注重實證研究和比較研究。運用實證方法對實踐發展和制度建設進行深描和分析，可以為制度建設和實踐發展提供準确、詳實、可靠的依據。此外，還需加強比較研究：一方面，要借鑒域外成熟的經驗和做法，對域外實踐、制度、理論進行全面系統準确譯介、分析，有助于開拓我們完善公益訴訟制度的視野；另一方面，檢察公益訴訟作為訴訟制度的一種，其制度建構和運行應遵循一般訴訟制度的規律。因此，還要注重加強對其他相關部門法研究成果的借鑒，尤其需要關注三大訴訟法相關最新研究成果。

三是研究視角方面需要更加注重體系化和融合度。公益訴訟檢察不僅需要宏觀抽象的純理論研究，也需要對微觀制度和實踐問題的研究。當前，公益訴訟檢察研究雖然呈現出數量不斷增加、内容不斷豐富的景象，但還需要克服研究中存在的高質量研究不多、碎片化、分散化等問題。在加強公益訴訟檢察研究體系化和整體性的同時，研究中還需要增強制度、實踐和理論的視野融合。

（作者分别為最高人民檢察院檢察委員會委員、第八檢察廳廳長、一級高級檢察官胡衛列，最高人民檢察院第八檢察廳四級高級檢察官助理孫森森）

文章詳見《人民檢察》

來源：檢察日報 理論版

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