高某某于1977年7月高中畢業，按黑龍江省和平牧場職工子女就業規定，被正式錄用為工人，在和平牧場下屬企業和平乳品廠工作，參加工作時間為1977年7月。

1995年1月9日4時許，和平牧場場部發生大火，将場部檔案室職工檔案全部燒毀（共計5000多名職工檔案）。

火災後，在綏化農管局勞動局的直接指導下，和平牧場勞資科按上級要求，統一印制了檔案所需各種材料表格，并會同各企業單位和農業生産連隊一起組成了聯合工作組，由各單位按要求填寫檔案材料并做初審，再報和平牧場勞資科，經和平牧場勞資科再次複審核實後上報綏化農管局勞動局審批，然後由和平牧場勞資科将上級審批後的材料裝入新補辦的職工個人檔案，和平牧場火災後統一補辦的工人檔案“真實、有效、合法”，可作為職工在以後調動、提幹、調級、退休等個人檔案材料有效證據。

1996年初，高某某與同在一個單位的妻子，為了照顧年邁多病的嶽父母，申請調回瓦房店市，經瓦房店市勞動局函調高某某人事檔案審批後，高某某和妻子持和平牧場火災後統一補辦的檔案調回瓦房店市工作。高某某的妻子調入瓦房店市商業局下屬企業五金交電化工公司工作，于2009年9月在瓦房店市辦理了退休。

高某某調至瓦房店汽車軸承廠工作。2001年企業實行改制，高某某與廠方簽訂了《解除勞動合同書》後，自謀職業。

2019年2月20日，高某某已滿60周歲達到法定退休年齡，在辦理退休過程中，瓦房店市人社局以高某某人事檔案是1995年和平牧場火災後補辦的檔案為由，不采信檔案中企業職工（工齡）認定表的工作時間，不認可高某某是1977年7月參加工作，而是按高某某在和平牧場1994年企業職工繳納養老保險為依據，認定高某某參加工作時間為1994年。

高某某認為，從1977年至1993年沒有繳納養老保險不是高某某本人的問題，而是黑龍江省從1994年才開始征收企業職工養老保險。國家政策明文規定“職工繳費前連續工作年限視同繳費年限連續計算工齡”，瓦房店市人社局違反國家政策。

2019年7月3日，高某某被迫寫下申請自願放棄1977年7月至1993年12月的工齡，按1994年至2019年2月辦理退休，并承諾少辦的（16年6個月）的工齡待材料補齊後再給補辦。2019年7月24日，瓦房店市勞動代理服務中心為高某某頒發退休證。高某某認為瓦房店市人社局為自己少辦16年零6個月的工齡，高某某稱此後多次申請改辦未獲準許。故向瓦房店市人社局提出補辦申請，瓦房店市人社局不予辦理。高某某向大連莊河市人民法院提起訴訟。

本案的争議焦點在于瓦房店人社局作出認定高某某參加工作時間為1994年1月的行政行為是否合法。

本案中，高某某原始檔案于1995年火災中燒毀，于同年補辦職工檔案，時黑龍江省綏化國營農場管理局勞動局有權對其下轄農場職工參加工作時間予以審批，則其于1995年9月20日對高某某參加工作時間的認定，系具有行政審批權的機關所作出的具有法律效力的行政行為。

該補辦檔案及審批系高某某在1996年調入瓦房店市工作時業以完成，瓦房店人社局稱不予采信的理由不能成立。

關于瓦房店人社局主張适用遼人社［2015］341号文件第七條及遼檔發［2005］9号文件關于補辦職工檔案的規定，高某某補充檔案要件不齊問題。

遼人社［2015］341号文件第七條規定，……對企業造成職工檔案丢失的，按照遼檔發［2005］9号文件相關規定補辦職工檔案。

補辦職工檔案要件齊全的，依法辦理退休；無法補辦檔案或補辦檔案要件不齊全仍無法辦理退休手續的，按照遼檔發［2005］9号文件中“因用人單位原因造成職工檔案丢失，影響職工不能按規定享受社會保障待遇的，由職工單位或主管部門解決和落實相關待遇”的規定處理；如職工實際繳費年限累計滿15年的，經本人申請，也可以按照實際繳費年限辦理退休。

遼檔發［2005］9号文件第二條第（一）3目規定，補辦時要将職工檔案補齊，或者将要件補全。

要件具體有:工齡确認表、工資驗封卡、勞動合同、招工錄用手續、下鄉知識青年插隊落戶名冊和地點、入伍登記表、退伍軍人登記表、軍官轉業審批報告表等材料原件及複印件。

原件到該人原始招工部門、用人單位屬地檔案館或其他相關部門查找，複印件必須加蓋存檔單位公章。

本案中，瓦房店市人社局稱高某某補辦檔案缺少能确定當事人職工身份的“招工錄用手續”。

關于此節，黑龍江省和平牧場人力資源和社會保障科于2019年6月3日出具《關于高某某同志“職工錄用手續”滅失原因及無法恢複的情況說明》，說明了高某某職工檔案丢失的原因及補建檔案的主要内容。

莊河法院認為，結合企業（固定）職工身份認定審批表、關于高某某職工檔案資料缺失的情況說明等證據，可以确定高某某的職工身份。瓦房店市人社局的該項意見不予支持。

關于瓦房店人社局提出高某某檔案部分材料與其個人繳費明細存在矛盾的問題。

莊河法院認為，雖然瓦房占市人社局提交的個人繳費明細記載高某某于1994年1月起在本地繳費，但瓦房店市人社局亦陳述高某某于1997年4月17日才建戶，現瓦房店市人社局直接以此認定與高某某檔案材料相互矛盾，屬認定事實不清。

綜上，瓦房店市人社局于2019年7月4日作出《2019年退休人員審批表》中認定高某某參加工作時間為1994年1月，屬認定事實不清，證據不足，依法應予撤銷并予以重作。

判決如下:

一、撤銷被告瓦房店市人力資源和社會保障局于2019年7月4日作出的關于高某某《2019年退休人員審批表》的行政行為；

二、責令被告瓦房店市人力資源和社會保障局于本判決生效後60日内對原告高某某退休事項依法重新作出行政行為。

瓦房店市人社局不服莊河市人民法院（2019）遼0283行初145号行政判決，向大連中院提起上訴。

大連中院另查明，根據莊河市人民法院于2019年10月24日的法庭筆錄記載，瓦房店市人社局自述，其在本案一審期間提交的2019年2月25日黑龍江省和平牧場人力資源和社會保障科的證明、2009年9月4日火災證明、企業職工調整工資标準增資審批名冊、2019年3月4日關于高某某職工檔案資料缺失的情況說明、固定職工連續工齡視作繳費年限審批表、職工繳納養老保險費卡片、大連市職工養老保險卡片、獨生子女證、解除勞動合同證明書、記賬憑證，均系其為高某某辦理退休審批時，高某某向其補交的證據材料。

其中，在固定職工連續工齡視作繳費年限審批表上，載有高某某參加工作時間為1977年7月，自1977年7月至1993年12月為視作繳費年限等内容，并有黑龍江省農墾綏化管理局人力資源和社會保障局于2019年3月6日同意視同繳費年限為16年6個月的審批意見。

根據瓦房店人社局在本案一審期間提交的高某某職工個人檔案中的補辦職工檔案審批表顯示，1995年9月20日，黑龍江省綏化國營農場管理局勞動局作為高某某所在企業的上級勞動部門，同意認定高某某于1977年1月參加工作，連續工齡為18年。

退休審批是一項政策性強，涉及面廣，實際情況複雜的社會保障工作，人力資源和社會保障部門有權對執行社會保障相關法律和政策予以具體細化，其制定的相關政策規定可以作為辦理退休手續、落實退休保障待遇的法律依據。

原遼甯省勞動廳《關于核定企業職工參加工作時間及連續工齡的通知》（遼勞險字〔1993〕83号）第二條規定，“核定的程序和方法:職工參加工作時間及連續工齡由企業單位根據職工檔案記載，按照國家和省現行規定填寫《遼甯省企業職工參加工作時間及連續工齡核定表》及《企業職工參加工作時間及連續工齡花名冊》，經與本人核對蓋章，主管部門審核報當地市、縣（區）勞動行政部門核準後，由企業存入職工本人檔案。”

遼甯省人力資源和社會保障廳于2015年12月31日印發的《關于規範辦理企業職工基本養老保險參保人員退休的通知》（遼人社〔2015〕341号）第七條規定，“嚴格依據企業職工檔案記載辦理其他退休事項。…對企業造成職工檔案丢失的，按照《關于印發遼甯省企業職工檔案管理暫行規定補充意見的通知》（遼檔發〔2005〕9号，以下簡稱遼檔發〔2005〕9号文件）相關規定補辦職工檔案。

補辦檔案要件齊全的，依法辦理退休；無法補辦檔案或補辦檔案要件不齊全仍無法辦理退休手續的，按照遼檔發〔2005〕9号文件中‘因用人單位原因造成職工檔案丢失，影響職工不能按規定享受社會保障待遇的,由職工單位或主管部門解決和落實相關待遇’的規定處理；如職工實際繳費年限累計滿15年的，經本人申請，也可以按照實際繳費年限辦理退休。”

遼甯省檔案局、原遼甯省勞動和社會保障廳《《遼甯省企業職工檔案管理暫行規定》補充意見》（遼檔發〔2005〕9号）第二條“職工檔案丢失補辦辦法”規定，“用人單位因整理、保管、利用、轉遞、事故、災害、破産、轉制等原因造成職工檔案丢失，緻使職工無法辦理就業、退休、社會保險、子女參軍等有關事宜時，用人單位應及時補辦檔案。

（一）能補辦檔案的，應遵循以下辦法:

1．用人單位、用人單位主管部門、檔案保管單位或職工本人向屬地勞動和社會保障行政部門提出申請，職工本人提供身份證、戶口原件及複印件，勞動和社會保障部門予以備案；

2．用人單位、用人單位主管部門、檔案保管單位或個人進行補辦；

3．補辦時要将職工檔案補齊，或者将要件補全。

要件具有:工齡确認表、工資驗封卡、勞動合同、招工錄用手續、下鄉知識青年插隊落戶名冊和地點、入伍登記表、退伍軍人登記表、軍官轉業審批報告表等材料原件及複印件。

原件到該人原始招工部門、用人單位屬地檔案館或其他相關部門查找，複印件必須加蓋存檔單位公章。

（二）檔案要件無法補齊的，由同級勞動和社會保障行政部門依據社會保障基本信息記載的資料為根據，出具證明。

（三）辦理程序:凡屬檔案丢失補辦的，按照勞動保障管理權限進行屬地化認定的原則。

經同級勞動和社會保障行政部門審核，材料齊全、内容屬實的，由同級勞動和社會保障行政部門出具勞動關系認定書。…”

根據上述規定可知，職工參加工作時間、連續工齡的認定必須以職工個人檔案的記載為準，并有相關檔案材料予以佐證；當職工個人檔案材料丢失時，則應當按照前述規定補辦檔案材料；在職工個人檔案要件無法補齊時，職工所在企業的同級勞動和社會保障行政部門，有權依據社會保障基本信息記載的資料，出具相關證明；仍無法解決職工檔案丢失問題的，如職工實際繳費年限累計滿15年的，經本人申請，也可以按照實際繳費年限辦理退休。

本案中，從現已查明的事實看，瓦房店人社局是因認為高某某的職工檔案丢失，影響其不能按規定享受社會保障待遇而依照前述規定，根據高某某的申請，按照其實際繳費年限認定了高某某的參加工作時間，并作出案涉退休審批行為。

但是，從瓦房店人社局提交的現有證據看，黑龍江省綏化國營農場管理局勞動局于1995年9月、黑龍江省農墾綏化管理局人力資源和社會保障局于2019年3月分别對被上訴人高某某的參加工作時間、連續工齡或者視同繳費年限等事項作出行政審批意見。

現瓦房店人社局知曉上述審批意見的内容，仍根據高某某的本人申請，按照其實際繳費年限為其辦理退休，并作出認定被上訴人高某某參加工作時間為1994年1月的案涉退休審批行為，與前述職工檔案丢失時的退休審批規定不符，缺乏事實依據。

原審法院據此判決撤銷人瓦房店人社局作出的案涉退休審批行為，并責令該局依法重新作出行政行為，并無不妥。綜上，上訴人瓦房店人社局的上訴請求及理由均不能成立，本院不予支持。原審判決并無不妥。

大連中院判決駁回瓦房店市人社局的上訴，維持原判決。

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