【基本案情】

2017年3月南沙區環水局發現，暢順物流公司2011年建成一個倉儲項目并投入使用，根據當時的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（原環境保護部第33号令）（以下簡稱名錄），倉儲項目需要編制環境影響報告表，且需驗收才能投入使用。但該倉儲項目未經驗收，已經投入使用。2017年6月南沙區環水局以暢順物流公司存在“未驗先投”違法行為，對其作出行政處罰決定。

修改後的《名錄》（原環境保護部令第44号）于2017年9月1日施行。該《名錄》将倉儲項目（其他）從“環境影響報告表”下調為“環境影響登記表”類别。

暢順物流公司2017年9月向廣州市環保局申請複議，複議機關維持了行政處罰決定。複議期間新修訂的《建設項目環境保護管理條例》自2017年10月1日起正式施行。

暢順物流公司提起訴訟，一審駁回了該公司的訴訟請求。暢順物流公司上訴，二審法院依據從舊兼從輕原則，撤銷了行政處罰決定。南沙區環水局和廣州市環保局向廣東省高級法院申請再審，該院駁回了行政機關的再審請求。

【提出問題】

建設項目新舊《名錄》銜接時從舊兼從輕原則的具體運用。

【觀點闡述】

一、法律、法規關于從舊兼從輕原則的規定。

《中華人民共和國立法法》第九十三條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特别規定除外。”

《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規定：“實施行政處罰，适用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，适用新的規定。”

《最高人民法院關于審理行政案件适用法律規範問題的座談會紀要》（法【2004】96号）第三條規定：“根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以後，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題适用舊法規定，程序問題适用新法規定，但下列情形除外：

（一）法律、法規或規章另有規定的；

（二）适用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；

（三）按照具體行政行為的性質應當适用新法的實體規定的。”

二、在新舊《名錄》銜接時，如何運用從舊兼從輕原則。

（一）注意新舊《名錄》中建設項目的環境影響類别是否發生變化。

生态環境部門在執法過程中發現，當事人存在的“未批先建”、“未驗先投”違法行為涉及到新舊《名錄》銜接的問題時，要關注新舊《名錄》中建設項目的環境影響類别是否發生變化。如建設項目類别沒有發生變化，在當事人存在“未批先建”“未驗先投”的行為時，應依法依規進行處罰。

如建設項目環境影響類别新舊《名錄》的規定不同，就需要注意是否要根據從舊兼從輕原則來适用《名錄》。

（二）依據從舊原則，适用舊《名錄》規定的環境影響類别規範當事人的行為。

比如印刷和記錄媒介複制業，2017版《名錄》全部分類為環境影響報告表，而2021版《名錄》規定，年用溶劑油墨10噸及以上的建設項目需要編制環境影響報告書。

在2021年之前建成的年用溶劑油墨10噸及以上印刷項目，如存在“未批先建”行為，生态環境部門要根據從舊原則，适用建設行為發生時的法律法規規範當事人的違法行為，即應适用2017版《名錄》規定，要求當事人編制環境影響報告表，而不能要求其編制環境影響報告書。

（三）依據從新原則，适用新《名錄》規定的環境影響類别規範當事人的行為。

比如倉儲項目，2017版《名錄》規定，除有毒有害及危險品的倉儲外，其他倉儲項目隻需要備案登記表；2021版《名錄》隻對危險品的倉儲項目進行了規定，其他倉儲項目不需要納入建設項目環境影響評價管理。

如當事人涉及2021年之前的一個倉儲項目未備案的登記表，為保護當事人的合法權益，要依據對當事人更為有利的2021版《名錄》的規定，不再對當事人的倉儲項目進行處罰。

三、本判例将複議決定視為行政系統内部的最終行政處理決定，複議機關亦應遵循從舊兼從輕原則。

在本判例中，雖然行政處罰決定作出時2017版《名錄》尚未生效，但是暢順物流公司申請行政複議時，2017版《名錄》已經生效。且在複議期間新修訂的《建設項目環境保護管理條例》正式施行，所以二審法院認為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款确立了原行政行為與複議決定的“行政一體”原則，即複議決定和原行政行為視為一個整體，将行使監督權而形成的行政複議決定視為行政系統内部的最終行政處理決定。作為複議機關在行政處罰規範适用的問題上，應當在遵循法律不溯及既往原則的基礎上，堅持有利于行政相對人的追溯原則，采取在新舊法之間從舊兼從輕原則，适用新法規、規章對本案作出處理。

生态環境部門應關注人民法院對“行政一體”原則的應用，關注法律法規發生變化時對當事人權利的保護，正确運用從舊兼從輕原則作出行政行為。

廣東省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）粵行申1508号

再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：廣州市生态環境局南沙區分局。住所地：廣州市南沙區鳳凰大道1号南沙區行政中心主樓四樓。

法定代表人：郭炳根，局長。

委托代理人：孫偉漢，該局工作人員。

委托代理人：方穗濤，廣東紅棉律師事務所律師。

再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：廣州市生态環境局。住所地：廣州市越秀區環市中路311号。

法定代表人：楊柳，局長。

委托代理人：朱雁、邵麗鳴，廣東正平天成律師事務所律師。

被申請人（一審原告、二審上訴人）：廣州市暢順物流有限公司。住所地：廣州市南沙區東湧鎮東發苑東發1巷8号。

法定代表人：陳侃亮，總經理。

再審申請人廣州市生态環境局南沙區分局（原廣州市南沙區環保水務局，以下簡稱原南沙區環水局）、廣州市生态環境局（原廣州市環境保護局，以下簡稱原市環保局）因與被申請人廣州市暢順物流有限公司（以下簡稱暢順物流公司）環保行政處罰及行政複議糾紛一案，不服廣州鐵路運輸中級法院（2018）粵71行終1892号行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。

廣州市生态環境局南沙區分局、廣州市生态環境局申請再審稱：1、二審判決在确認一審判決認定事實正确、定性準确的情況下，将本案争議焦點歸納為“被訴行政處罰是否明顯不當”，并最終撤銷一審判決、案涉處罰決定和複議決定，并無事實和法律依據。二審判決歸納的本案焦點實際上就是處罰機關在綜合考量被申請人的各種違法情節後，最終認定處罰明顯不當，無非認為處罰5萬元或者6萬元是适當的，而處罰7萬元就明顯不當。但二審判決中明顯不當的理由除了“沒有被投訴舉報”以外，均不是《自由裁量規定》第9項規定的對被申請人所涉及的違法行為處罰時需綜合考量的情節，不能成為減少處罰的理由。相反，被申請人還存在《自由裁量規定》第9項規定的多個可增加處罰數額的情況。二審判決剝奪處罰機關對違法行為的自由裁量權，明顯違背《行政處罰法》的立法原意。二審判決以《自由裁量規定》列明的需綜合考量情節之外的理由認定被申請人存在可減少處罰的情形，否定案涉處罰數額的合理性，不僅是對行政機關法定自由裁量權的否定，而且也是對經政府法制機構審核的《自由裁量規定》的否定。2、即便二審判決認為處罰7萬元明顯不當，也應當按照《行政處罰法》第70條規定，判決處罰機關重新作出處罰決定，而不是僅撤銷判決，不給處罰機關重新作出處罰決定的機會。3、二審法院判決明顯違背環保法律的立法原意，否定“環評”和“三同時”等最基本的環保法律規定和制度，違反法律規定，否定行政處罰和司法審判中關于“應适用生效法律”的基本原則。請求撤銷二審判決，維持一審判決，本案一、二審訴訟費用由被申請人承擔。

本院認為，《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規定：“行政機關設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”第三十八條第一款第（一）項規定：“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據不同情況，分别作出如下決定:（一）确有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定；”本案中，暢順物流公司于2011年1月即建成涉案倉儲項目并投入使用，原南沙區環水局于2017年3月對涉案倉儲項目檢查立案，于2017年6月26日作出涉案處罰決定書。根據當時有效的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（環境保護部第33号令）、《建設項目環境保護管理條例》（1998）第二十三條的規定，倉儲項目屬于應編制建設項目環境影響報告表的建設項目，需要配套建設的環境保護設施經驗收合格方可正式投入生産或者使用。在原南沙區環水局對涉案倉儲項目檢查時，涉案倉儲項目需要配套建設的環境保護設施仍未經驗收，原南沙區環水局認定暢順物流公司違反《建設項目環境保護管理條例》第二十三條的規定，具有相應的事實和法律依據。但由于原南沙區水務局已經向暢順物流公司所在工業園的五鳳工業城發放了排水許可證，而暢順物流公司涉案倉儲項目生産經營所産生的生活污水已接入該工業園的廢水處理池，暢順物流公司也已于2018年1月15日辦理了環境影響登記表，表明涉案倉儲項目确屬環保危害性較小的項目。原南沙區環水局援引為裁量依據的《廣州市環境保護局規範行政處罰自由裁量權規定》（穗環〔2014〕53号）第9項規定，對建設單位未依法報批環評文件卻已建成建設項目，同時該建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或經驗收不合格，主體工程正式投入生産或者使用的環境違法行為的最高處罰限額為70000元，在涉案倉儲項目對環保危害性較小的情況下，原南沙區環水局對暢順物流公司作出罰款70000元，量罰過重，該處罰明顯不當，依法應予撤銷。

原市環保局2017年11月14日作出被訴行政複議決定時，新《建設項目環境影響評價分類管理名錄》（環境保護部令第44号）已于2017年9月1日施行，并且新《建設項目環境保護管理條例》（2017）也于同年10月1日起施行。新修改的管理名錄将倉儲項目（其他）的環境影響評價等級從“環境影響報告表”下調為“環境影響登記表”類别。根據《建設項目環境保護管理條例》（2017）第十九條的規定，配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生産或者使用的包括編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，并不包括填報環境影響登記表的建設項目。倉儲項目（其他）自2017年10月1日起，除了建設前需要備案管理，其需要配套建設的環境保護設施不需要經過竣工驗收，倉儲項目（其他）即可投入生産或使用。原市環保局在作出被訴行政複議決定時應考慮到新舊法律規範更替的情形，采取在新舊法之間從舊兼從輕原則，适用新法規、規章對本案作出處理，市環保局作出複議維持決定，有所不妥，應予以撤銷。據此，二審法院判決撤銷一審判決，撤銷涉案行政處罰決定書以及行政複議決定書，并無不當。廣州市生态環境局南沙區分局、廣州市生态環境局的申請再審理由和請求，因理據不足，本院不予支持。

綜上，廣州市生态環境局南沙區分局、廣州市生态環境局的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回廣州市生态環境局南沙區分局、廣州市生态環境局的再審申請。

審判長 紀紅玲

審判員 黃偉明

審判員 羅 燕

二〇二〇年十一月十七日

法官助理蘇靖茹

書記員 黎嘉

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!