從公元年到16世紀之前，西貢還是一片森林荒蕪之地，隻有幾個生活習俗較落後的部落居住。但是該地大部分都受奧埃奧文化的影響，奧埃奧港口（今安江省），曾經是一個繁華的港口。

後來，随着扶南王國崩潰，奧埃奧港口也漸漸消失。後來，這塊地又歸屬柬埔寨高棉王國的國土了，不過高棉朝廷當時為了重視建設新都，同時也要平定内亂，整頓朝廷政治機關、管理各個部門等各項政務；并且還要防禦外力的侵略，如暹羅王國、南亞半島和富國島的海盜、緬甸的土匪等等；所以西貢地這塊乃是荒蕪森林，置之不理的。

從十二世紀起，諸多古王國之間連續多年的戰争，尤其是占婆與真臘的、占婆與大越的戰争及暹羅王國的膨脹，西貢地成為争奪的戰場。一直到十六世紀初，從北方奉命鄭王的阮王借機南進平亂時，阮王兒孫幾個時代持續進行平定南方設立政權，後來勢力擴大到全部南方，真臘退出該地，統一南方。于是西貢地才能在很長時間内穩定下來。

移民來到西貢後，逐步建立各自的管理系統和機構，每個部落、民居推舉一個受大家的喜愛和信任的人當頭領，以周圍居住地塊為全族的駐留地；以族人生活中所常用的謀生方式并且結合地形而産生别生活生産方式。

比如越人靠山坡就實行長短兩期種植，靠水流就打魚、造船運輸；華人善于商貿生意就開坊設鋪貿易，靠近江河就打通水道，運輸換物通貨。在這個時期，行政管理系統最高的機構就是自治區，每個移民區或族人區成為一個自治區。

甚至扶南王國也不例外，雖然是遼闊一國，但是行政卻放松管理，各個地區自治而已。最高行政管理制度隻不過是族系行政管理或者親屬關聯系統而不是中央集權行政管理。直至 1623 年，阮廷在西貢正式設立征稅所才真正把這裡的行政管理系統進一步改善和逐步完整。

順化朝廷的阮王阮福源1623年首次在西貢設立了征稅所。這是西貢地開發的曆史轉折點。在西貢設立征稅所，說明了阮朝開始關注該地，并初步在此形成了統治的機關劃定該地是歸屬越人管轄。

開立征稅所對西貢開發和西貢流民來說具有特别的意義，說明了從16世紀起，廣大越人流民已經踏步到西貢地留駐開墾，甚至擴大至高棉國南邊一帶（即湄公河三角洲），并且在開發進程中已得到了一定的成就,這就是西貢将來發展成為一個繁榮都市、商貿中心的基礎。

為了鼓勵各方流民來西貢及南方各地開發墾荒，阮廷實行與全國各地（以筝河為鄭、阮兩朝分界線，南端為阮氏的國土）不同的特别政策：因西貢地乃是新地，所以準許開墾者随便立邑開墾耕作；開墾荒地屬某所有。

因行政管理機關和管轄組織尚未分明和完整，所以設立征稅所，隻按各個行業征收，征收的稅額很少，主要的目的是鼓勵開墾新地、耕種農田。

關于征稅及有關的事務，阮王令在南方各地同時另設不同規模的别納庫場，至1641年為止，共有九個别納庫場，分别為新盛、景陽、天姥、歸安、歸化、三瀝、把耕、黃臘和菅草。菅草庫場是九所中最早在西貢設置易的。

庫場在這時期不代表統治機構，而隻不過是存貨之處而已。後來，為基礎發展成為統治機構。各個行業的師工、民工每年都按照朝廷所定的稅額，把貨物（即貨品、大米或糧食）運輸至指定的庫場繳納。

後來，随着貨品種類漸漸豐富和生産範圍擴展全南方，朝廷在新的地方另設庫場。稅款可以用貨物或者換成金錢來交納，這是為了便于工商者和開墾者着想。因為貨物要用于流通交換，有時供不應求而用錢代貨交。

對于開墾者來說，每年開墾的荒地面積不斷改變，人口越來越增加，難于用田丁簿來定稅，所以交稅的方法漸漸改變、靈活些。朝廷規定繳稅者可用貨品或者使用各種貨物的稅項對值，按期主動到征稅所交錢或把貨品直接到别納庫場繳納。因此，别納庫場成為存貨之處。

另外，朝廷還準許各地官吏或者群體的組長招納真臘地居民可返回故鄉開墾，并給予免稅三年。在新開墾地征收田丁稅時，又制定一種比較特殊的勸農之法，就是個個戶口報上已開墾田地面積或耕作面積，按面積确定下年均所能獲的産量，某家到年底若能超過所定的産量就全年免稅。反之，低于數量就要處罰。

這成為促使西貢後來成為全國最大的大米中心和當時出口量最大的國際大米市場之一的重要因素。這種勸農方式，簡直了，比下什麼诏令都好使。但是限制條件也是蠻多的。

但是，在1623年至1698年間的75年中，西貢開發屢次被打斷。1658年，西貢地發生每吹事件（舊史稱為巴地事變）。匿翁真“侵犯南方邊境”，阮朝立即派兵抵抗，将及打敗。1674年，又發生一件最重要的政治事變，就是真臘王室（即高棉王國）内部因争權而發生内戰。

匿翁秋、匿翁嫩是真臘王室大貴族，在争權鬥争中失敗而逃往西貢，向阮廷求援。阮廷派楊林（即阮楊林）率軍援助。打敗叛亂之後，助匿翁秋為王送回國登基，封匿翁嫩為副王，準許留駐在西貢。

因此，自從1674年至1690年間，高棉副王的營寨在西貢内駐紮，即梅樹屯（今富壽區）。匿翁嫩副王希望用這裡的力量來抵抗高棉的統治勢力，以便将來能回故地稱王執政。到1679年，為了大力鞏固南方政權并且扶助保護副王，阮朝令置新美屯（又稱新港兵營）。

這所兵營不僅僅是一個規模較大的軍事根據地，他還包括衙署、兵營和糧倉；又設置監軍、該管（或該簿）、記錄接管行政管理所；周圍按人頭分布邑坊，組織各市鎮鋪。

1679年間，阮朝準許華人到此地留住，分别為陳上川駐紮邊和區，楊嚴迪進入美拖。華人善于商貿所以在邊和區開辦農奈大鋪（或農奈大坊）和農奈港。此地原來靠着本地少數民族和越人的力量和耕作農業生産方式而開發，後來加上華人的商貿這類生産形态才更加蓬勃發展，日益繁盛。這裡逐漸變成小型商貿中心，常有外國船舶來此通貨交流。但是地理不太方便，加上戰争連綿，後來被西貢港代替。

1698年，阮王派阮友境統帥大軍進南經略，将西貢地正式開發。當時，西貢地的人口大概共有1萬，占邊和——同奈區總人口的1/3，占全南方總人口的1/20。

阮友境率軍從進士夫人水渠（或氏義渠）延至志和、接近沙江用泥土作為堡壘，做為西貢地的界線，圍繞保護西貢地的西北和西南；西貢地的東北和東南是由西貢河、新平河和氏義渠包圍。從此，“西貢區”就是用一道道泥土堡壘和幾條河流包圍的地區。

總之，經過半個世紀，逐漸成為嘉定城府的西貢，以一系列半正式的行政管理系統為主體，包括軍事基地如全南部總參謀的營寨、各地護衛的兵營、高棉副王的營屯；簡化行政機構如該簿、記錄所等。

又設有别納庫場、征稅所以及商貿小型中心如農奈大鋪、西貢市鎮等，已經成為當時全南部四面八方流通的樞紐點；更具有戰略性位置的市府，可跟當時高棉的南榮相比。

阮友境的開發政策導緻各地流民紛紛移居這裡開墾。其中最多是從廣南澱盤、廣義、歸仁等處，人口突然增加達到4萬多戶口。從自由開發到依法開發的過程中，阮朝實行了許多靈活的政策：

首先，為了開墾荒地，先把越南封建傳統“富無三族富、窮無三代窮”全部删除或取消，放松體制法規以及族人風俗習慣，讓人可以随處占有土地，得到多少就擁有多少。

其次，準許買賣蠻人、奴婢、仆役等、大力鼓勵商貿而不重農抑商，不限制奢侈消費等。

最後，對于管理土地的方面就暫時不丈量測田，準許随便報上稅。

這個“放松”的政策促進私有投機倒把土地、分化階級等問題。但是從經濟角度來看，他的确大力推動了開地立邑的建設，尤其将谷米變成可流通的貨物。

通過一系的開發，阮朝一直往南擴大國土，把西貢地順便地擴展至河仙地地方。1698年至1757年的半個世紀之間，南方在行政管理機構方面基本上完整了。從同奈地至九龍江三角洲的開墾立邑的過程初步完成。

南方領土統一，西貢初步形成全南方經濟、行政的中心，并逐步成為小型商貿中心。因他已經完善發展的因素和整體機構，以保護地區的一帶城堡如氏義水渠道的土壘、華峰壘；潘鎮、鎮邊軍政兩營；各地的屯營、别納庫場、衙署；居民區與市鋪區明确劃分清楚；有法規和稅務體制，作為行政管理系統基礎。這一點也證明了西貢在南方占有最重要的地位。

再說，當平定了九龍江三角洲之後，以三角洲大米産地為雄厚的後方、以河仙為與真臘國分界的地線，整個南方的土地更顯示清清楚楚，哪兒是高棉國的土地，哪兒是越南阮朝的土地。西貢走上穩定、繁榮之勢。這一切都是西貢将來發展的前提。

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