【文/觀察者網專欄作者 海雯娜】

當地時間1月27日，瑞典政府發布聲明，将針對自中國入境者的臨時限制措施延長至2月18日。

這件事情要追溯到2022年12月，當時随着中國更新優化其疫情防控政策，歐盟國家更新了其對中國的入境政策。瑞典作為歐盟輪值主席國于1月4日向成員國做出聲明，建議加強對從中國進入歐盟國家的航班進行更為嚴密的疫情監控，并建議各成員國自行要求入境的旅客在來歐洲前進行核酸檢測。

瑞典政府也于1月7日出台限制措施，要求所有自中國入境的人均必須提供新冠病毒檢測陰性證明，無論是否接種過新冠疫苗。

歐盟：“強烈建議”各國要求自中國入境者提供新冠陰性證明、檢測入境航班廢水。圖源：視覺中國

瑞典政府的政策是否構成歧視中國民衆？

瑞典政府的這些做法在中國社交媒體上激起了很多人的憤怒。這是因為相比于德國的政策（凡是從中國（包括澳門）出發并入境德國的12歲及以上的旅客，離境中國時必須出示核酸陰性證明），瑞典的政策上加入了對一些人士的核酸檢測豁免:

“瑞典或其他歐盟/歐洲經濟區國家的公民、具有歐盟和歐洲經濟區長期居留身份者（包括持有歐盟和歐洲經濟區居留許可者）和外交官除外。”

很多中國民衆指責瑞典政府在公開實行針對中國人的歧視。瑞典政府官方微博還于1月9日特地在該微博下的評論裡備注：

“臨時入境限制并非僅适用于中國公民，而是适用于所有從中國到瑞典旅行的人。例如，從中國出發入境瑞典的美國公民和澳大利亞公民，需提供陰性證明。對于兒童和瑞典/歐盟/歐洲經濟區長期居民的豁免，亦适用于中國公民。例如，常居瑞典（持有居留證）的中國公民無需陰性證明。”

瑞典的核酸政策。官方截圖

我認為，瑞典政府這一政策在法律上是否構成針對特定國别公民的歧視，是一個非常有意義的探讨議題。我将在此文中向讀者展示“歧視”在歐洲的人權法體系中是如何定義的，并提出在面對一個歐盟國家系統性歧視政策時可以采取的法律應對手段。最後，我想就這一政策制定的背後政治因素發表一些我個人的看法。

事實上，歧視并不是一個非常容易被定義的概念。隻有法律上認定的歧視才有可能導緻歧視行為的實施者接受糾正甚至懲罰，在自己國家法律認定的歧視，在别的國家未必就會被他們的法律認可。因此在本文中，我們探讨的是瑞典對中國前往瑞典的遊客所實施的入境限制措施，是否構成盟法律上認定的歧視行為。

瑞典是歐盟成員國。原則上，歐盟所制定的法律其優先級均高于歐盟成員國的國内法，包括歐盟成員國的憲法規定。這樣就是說，隻要是歐盟法律認為瑞典的政策存在歧視，無論瑞典國内的法律是否對此有争議，瑞典的法院需要執行歐盟的法律裁定。

這是歐洲的國家自願加入歐盟的前提條件，即讓渡一部分國内的法律權威并将部分司法管轄權交與歐盟法院。

當然，在現實層面上，基于協定議題的類别和内容，這種權威性也會進行各種易于被成員國接受的調整或者豁免，除此之外成員國憲法和歐盟法律産生一些沖突的案例也時不時發生。

在歐盟的現有司法體系中，反歧視是人權保護議程的重要組成部分。涉及到這一議題的具體條約(treaty)、法規(regulation)、指令(directive) 和判例(case)非常豐富。這其中比較有代表性意義的反歧視法律條款有:

《歐盟基本權利憲章(EU fundamental right charte）》第21條：

1. 任何基于性别、種族、膚色、民族或者社會起源、基因特征、語言、宗教或者信仰、政治或者其它觀念、是否是某一國的少數民族、個人财産、生育信息、殘疾、性别以及性取向的歧視都應被禁止。

2. 在條約的适用範圍内以及在不影響其它具體規定的情況下，基于國别的歧視應被禁止。

《歐盟基本權力憲章》第21條。

《歐洲人權公約(EU Convention of human right)》第14條：

公約所界定的人的權力和自由，應當在不受以下類别的歧視下得到保障: 性别、種族、膚色、語言宗教、政治或者其它理念、國籍以及社會來源、是否是一國國家少數民族的一員、财産、出生信息或者其它身份特質。

《歐洲人權公約》第14條。

需要請讀者特别注意的是，雖然上述兩個反歧視法律條文都是歐洲發起的，但是它們分别隸屬于完全獨立的兩個司法體系。假設歐盟是一個三權分立的國家，那麼《歐盟基本權利憲章》可以簡單地理解為歐盟憲法的重要組成。

因此，如果一個歐盟成員國政府或者歐盟的政府機構違反了《歐盟基本權利憲章》法律條款，歐盟法院(Court of Justice of European Union)會具有對這類案例的司法管轄權并裁決這類政策和政府行為是否“違憲”。

總之，歐盟法院對歐盟成員國的政府行使國家權力起到監督和合法限制作用。而歐洲人權法院(the European Court of Human Right)是一個隻對簽署了《歐洲人權公約》這一國際法的成員國有管轄權的法庭。

在這個體系下，隻有某一國家的侵犯人權的直接受害者，在窮盡了其國内的其它可能手段都無果的情況下，才能夠起訴人權侵犯國政府。很少有糾紛會走到歐洲人權法庭直接判決的層面。

在糾紛發生的時候，通常“歐盟平等和人權委員會”介入并施壓可能的違法組織或者個人，使得不當措施得以及時糾正。

有了這兩項法律條文作為參考，我們回顧瑞典政府的入境政策。當一個人從中國前往瑞典，進入瑞典的領土即享有瑞典和歐盟法律所保護的各項基本權力，其中就包括不受歧視的權力。

需要着重強調的是，歐盟法律認定的歧視類别，包含基于國别的歧視。這一點在上述兩個法律條文中都清晰寫明。

那麼瑞典大使館微博辯稱他們的入境限制政策不是基于國别的歧視，而是基于防疫需要而采取的必要措施:

“由于圍繞在中國COVID19疫病傳播所帶來的不确定性，政府決定引入臨時限制措施。”

瑞典對于來自中國旅客的臨時入境限制。

我們需要承認的是，拒絕特定外國人入境确實是一個國家主權權力，但是這種權力不能被移民和邊檢部門濫用。即使一個人沒有歐洲的簽證、或者基于可證可查的安全理由被拒絕入境，他喪失的隻是入境權力，而法律保護的其它基本權力則并沒有喪失。

這些基本權力就包括免受基于國别的歧視。他被拒絕入境是因為沒有簽證或者具有安全風險等其它合理的理由，而不是因為他的國籍。

瑞典政府的入境政策中将一部分人員進行了“豁免”，看似并不是針對中國人的懲罰。但是我們應該清楚，豁免并不是免除歧視指控的理由。當你對一個人群中的一部分人進行懲罰，豁免就是對另外一部分人施加懲罰。這種不平等的差别待遇是顯著地存在着的。

實際上，論辯的焦點在于确定瑞典政府豁免的人員類别，是否能夠被其所聲稱的防疫需要所支撐。在歐盟層面，目前沒有強制性的規定要求成員國如何對待從中國而來的航班，因此目前瑞典的入境政策是其作為歐盟成員國單方面制定的。

确保一個自己的國家免受傳染病威脅而采取預防性措施(precautionary measures)确實是一國政府的權力，但是預防性原則的使用通常都要求防範對象和防範程度都有依據并且不能損害人的基本權力。這一點在訴訟實踐中通常需要瑞典政府來自證他們的措施得當且得體。

事實上，瑞典政府拟定的所謂豁免名單，跟防疫的需要基本上沒有任何關聯。僅外交官豁免這一項就讓人匪夷所思，難道一個人成為了外交官，就能使得它免受病毒的傳染嗎? 瑞典大使館在微博上的一條回複讓人見識到瑞典政府是如何強詞奪理的。

他們辯稱在中國飛往瑞典的航班上的美國人和澳大利亞人不會被豁免，他們的待遇同普通中國人一樣，因此他們并沒有歧視中國人。但請允許我發問，在一趟從北京飛往斯德哥爾摩的飛機上，你如何能夠找到美國人或者澳大利亞人的存在? 以這種不存在的環境來證明自己無辜，這是侵害者常用的伎倆，法庭上的判例不勝枚舉。

瑞典政府豁免了持有瑞典居留許可的中國人，這貌似是一種對中國人的“一視同仁”。但是中國民衆需要知道的是，持有瑞典居留許可的中國人很可能持有歐盟認定的疫苗簽證。

歐盟的規定中要求持有疫苗簽證的個人入境歐盟各個成員國不受限制。為了避開與歐盟規則之間的沖突，瑞典政府選擇了豁免這一部分人群。這也不是基于防疫的需要。

因此我認為，瑞典政府實施的對其豁免名單之外的人核酸檢測強制要求，是一種沒有正當的理由的差别待遇，它不科學，不道德而且不合法。

中國民衆可以起訴瑞典政府嗎?

我認為基于現有的證據來指控瑞典政府實行了基于國别的歧視，是有比較堅實的支撐的。

當事人既可以通過歐盟法院系統來提起訴訟，但通常律師會建議先通過瑞典國内具有管轄權的憲法法院或者行政法院來起訴(當然你也可以直接向歐盟法院就瑞典政府的這一政策發起訴訟)。

當事人也可以通過歐洲人權法院系統，直接指控瑞典政府通過針對中國人的歧視，侵犯了當事人的人格尊嚴基本人權。這兩條路徑都是可行的，而且都具有比較好的法理支撐。

但是必須承認，我個人并不是法律專業人士。對于上述路線的實際執行困難，我無法給出評估。在咨詢了相關專業人士後，我總結出了除了巨大金錢投入之外的其它潛在困難之處。它們并非不能克服，但是會比較折磨人。

首先，訴訟的辯方為瑞典政府。這決定了應訴對象的應訴實力将會是國家級的，這對訴方的法律團隊實力有比較高的要求，請不要忽視有些律師可以颠倒黑白的卓絕口才。

其次，此條例的執行時間應該不會很長，可能在訴訟還沒有進入到正式程序之前，此政策就已經發生變更了。

第三，目前歐盟正在忙于同俄羅斯的對抗中，大量對人權和國際法有經驗的律師和學者都忙于整理材料以發起對俄羅斯的審判中，因此可以找尋到的優秀律師可能會很少。

另外，本案實際上是國際地緣政治所導緻的，這決定了案件的勝訴方很可能将案件結果轉化為政治上的彈藥打擊對方。基于各種原因，很多在歐洲活躍的人權律師不願意看到中國政府在這一案件中獲得優勢，因此合作的動機不足。

實際上，有專業人士更建議尋求更低對抗性的舉措來反對這類歧視現象。例如，向瑞典國内、歐盟、甚至聯合國的有關機構對上述歧視入境政策的進行投訴。歐盟委員會都可以接受這類投訴。你隻需要一個書寫格式正式、事實充分、指控清晰、措辭得體的投訴信。如果沒有直接的經濟損失，可以以人格尊嚴受損為依據發起投訴。我在此附上投訴鍊接，不論處理結果怎樣，料想都可以對瑞典政府造成壓力。

西班牙将要求中國入境旅客提供核酸陰性或新冠疫苗全程接種證明。圖源：視覺中國

通過法律和行政手段反對歧視性政策

在歐洲人的觀念裡，我們認為政府和法院是相互獨立，法律具有權威而政府則沒有。雖然我不鼓勵人們變成訴棍，但是不斷通過法律和行政途徑給政府“找麻煩”，是确認歐盟國家的政府是否在走在民主和法治道路上的重要方式。

我們認為歐洲的政府非但不應該記恨我們，反而應該感激我們。因為是我們通過發出反對的聲音，才給予了歐洲的政府兌現自己所宣稱的“堅守歐盟法治、民主和人權價值觀”的機會。否則政客們整天所談到的維護歐盟價值觀就隻是虛僞和空洞的政治宣傳。

瑞典從今年1月份開始成為了歐盟輪值主席國，未來的六個月，瑞典将主導歐盟的工作日程。在瑞典政府的工作計劃中，鞏固人權和法治價值觀作為接下來六個月的工作的四項重點任務之一。

可是這一口号宏偉的任務，恰恰是以自己出台了一部明顯違背《歐盟基本權利憲章》和《歐洲人權公約》的政策為開始，這可真是巨大的諷刺。

我有時候在想，歐洲的防疫專家們要求歐洲的政府不要對中國的疫情狀況過度緊張，希望政府們要“體面地”應對這一局面。這或許就是在暗示有一些國家和政府的舉措做得太過分了。

作為歐盟公民，我鼓勵中國的民衆使用歐盟的各種法律和行政通道，反對瑞典政府這一具有明顯國籍歧視色彩的入境限制政策。這些反對聲音既可以由當事人個人、也可以由民間組織來發起。因為隻有帶采取行動并對侵害方施加壓力，才有可能帶來實質上的變化。

所有的霸淩都始于第一次小小的試探上。受害者一旦妥協，各種升級後的侵害會源源不斷。直到受害者不能忍受了而爆發出過激的舉動，侵害者同時獲得傷害他人和占據體面的雙重收益。

基于我對歐洲社會規範的了解，我認為瑞典政府的這一做法具有相當不人道的動機。我敢保證，瑞典政府絕對不敢這樣對待美國人或者德國人。不論怎樣這件事後續如何發展，這套政策背負着一個不人道、歧視和反人權的指控。它将始終伴随着該政策的推出者在瑞典這樣左派自由主義濃重的政治環境中存續下去，成為政治對手攻擊的政治足迹。

請瑞典政府的公務員自己設想這樣的情景，當中國的普通民衆到達斯德哥爾摩機場後發現自己被差别對待，人格上會有怎麼樣的屈辱感？當同行的歐洲民衆看到中國人因為國籍遭遇到歧視，他是應該為歐洲變得更加種族主義而沾沾自喜，還是對瑞典政府踐踏歐盟法治和人權價值觀而憤怒？

注釋：

1.《歐盟基本權利憲章(EU fundamental right charte）》第21條鍊接：https://fra.europa.eu/en/eu-charter/article/21-non-discrimination

2.《歐洲人權公約(EU Convention of human right)》第14條鍊接：https://fra.europa.eu/en/law-reference/european-convention-human-rights-article-14

3.歐盟委員會投訴鍊接：https://commission.europa.eu/about-european-commission/contact/problems-and-complaints_en

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