山東·棗莊

薛開元 攝

節約集約用地是緩解土地供需矛盾的重要抓手，是确保經濟社會可持續發展的當務之急。山東省棗莊市屬于資源枯竭型城市，市中區耕地後備資源不足，土地供需矛盾凸顯，亟需走出一條土地節約集約、高效利用之路。

近年來，棗莊市市中區高站位、全領域推動土地節約集約利用，從實行“标準地”模式供地，保障項目“拿地即開工”，到盤活存量建設用地，加快處置批而未供土地；從守住耕地“基本盤”，落實最嚴格的耕地保護制度，到實施全域土地綜合整治，落實增減挂鈎、占補平衡……棗莊市市中區抓好“手中牌”，算好經濟賬，積極踐行綠色發展理念，促進全區形成生産空間集聚高效、生活空間宜居宜業、生态空間山清水秀的節地型土地利用新格局。

創新土地出讓模式

強化“标準地”供應，推動地下空間開發

近年來，山東省棗莊市市中區堅持土地要素跟着項目走，精準要素保障，積極推行“标準地”供應。為解決以往土地出讓手續多的難題，市中區明确在土地供應前，由區政府統一開展地質災害、壓覆礦産、環境影響、水土保持等評估和普查，同時公開發布土地用途、規劃條件和相關控制指标出讓公告，在土地成交後納入土地出讓合同。同時，在簽訂土地出讓合同前，由區政府或者開發園區同用地企業簽訂《工業項目“标準地”履約監管協議》，強化用地要素保障。自2020年以來，市中區已出讓工業用地“标準地”27宗，面積700畝，逐步建立完善了“市場運作、政府守信、企業履約、過程監管、失信懲戒”的“标準地”出讓制度體系，促進工業項目盡快落地達效，進一步提高了全區土地節約集約利用水平，全方位推動市中區經濟高質量發展。

地下空間在改善基礎設施、提升空間容量、緩解交通壓力等方面發揮着不可替代的作用。市中區在地上發展空間有限的情況下，積極做好存量建設用地及地下空間利用文章，鼓勵企業綜合開發利用地下空間，破解制約企業發展土地瓶頸問題。為最大力度惠企利民，市中區提出，經營性項目使用地下空間的，以有償使用方式取得，地下一層不低于所在區域相應土地用途基準地價的20%，地下二層按地下一層标準減半，地下三層按地下二層标準減半，以此類推。2020年以來，市中區共出讓地下空間國有土地使用權17宗，面積1106餘畝。

棗莊市市中區泰和水處理産業園

“我們不僅要拓展土地的‘高度’‘廣度’，更要挖掘地下空間的‘深度’，為市中區打開立體發展新格局。”市中區自然資源局局長宋青表示，随着城市地下空間開發工作的展開，将進一步提高地下空間設施利用水平，積極改善城市環境面貌。

市中區自然資源事業發展中心主任何俊銀介紹說：“我們遵循規劃引領、分層利用、安全可控、綠色環保的原則進行地塊空間出讓，将地下空間開發建設與舊城改造、商業開發等有機結合起來，效果顯著。”今年，一宗面積121畝的商住用地，正在按照地上地下土地使用權同步出讓新模式進行供地，進一步促進土地節約集約利用。

盤活閑置土地

挖潛低效用地，處置批而未供土地

市中區以挖潛低效用地為突破口，向“土地存量”要“發展增量”。2020年以來，市中區摸索出了一整套挖潛低效用地的經驗方法，共挖潛低效用地632餘畝，實現了舊資源“煥新發展”。一是摸清底數，按照投資協議約定内容、實際投入産出等，對現有項目用地情況進行全面清理排查和“回頭看”，做好分類，聘請專業技術隊伍建立可靠有效的數據庫，定時更新數據庫内容，實行動态管理。二是對于原土地使用權人自行改造類的低效用地，通過鼓勵企業自主改造、兼并重組、空置廠房分割轉讓等方式分門别類進行整理提升。三是對于政府收儲改造類的閑置土地，盡快督促項目落實，及時提醒企業簽署供地合同（劃撥決定書），及時提醒企業辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建築工程施工許可證等，盡量避免因各類證件不全而無法盤活的情況。在此基礎上，堅持問題導向和“一地一策”原則，加大低效用地有效處置力度。

原棗莊市國棉一廠經濟效益低下，且廠區内廠房及職工宿舍等設施年代久遠、老化嚴重。2014年，市中區積極開展保障性安居工程建設，将該區域職工宿舍區域納入棚改計劃。經過幾年的不懈努力，最終于2021年5月與原産權人379戶居民和棗莊祥泰置業有限公司等兩家公司達成一緻，簽訂了征收協議，并對當事人進行了補償。2021年7月，該廠區及職工宿舍樓所在地塊通過政府收回再供應的方式出讓給棗莊祥泰置業有限公司。如今，18幢商業及住宅樓拔地而起。“之前的一棉廠居住環境不好、生活不便，現在政府把這塊地盤活了，環境變好了，我們這些老住戶切實得到了實惠。”原廠區内住戶張先生說。

據悉，市中區閑置土地大緻可分為兩類，一類是“三圖一緻”征收得批而未供土地供出後轉化而成的閑置土地，該類型閑置土地的特點是地上的建築物在多年前已建成并投入使用。第二類是征收後淨地出讓的土地，因為部分原因一直未開工造成的閑置土地。

“處置閑置土地要做到‘一對一’，堅持對症下藥，才能形成良性循環。”何俊銀說。為加快閑置土地處置，市中區堅持問題導向，現場實地調研、評估，協調解決疑點難點問題，分類分批處置閑置土地。其中，對于“三圖一緻”的地塊且經核實符合相關政策的閑置土地，市中區自然資源局積極協調區行政審批局出具該地塊無需辦理建築工程施工許可證的說明，并上傳動态監管系統銷号；對于因部分原因造成的閑置土地，市中區在充分調研的基礎上，統一協調，堅持“一企一議”“一地一策”，加強同企業溝通交流，打通處置閑置土地的難點、堵點。2020年以來，市中區累計盤活閑置土地2617餘畝。

在此基礎上，市中區深入挖掘内部潛力，提高土地利用效率，全面處置全區批而未供土地，制定了相關的政策保障措施。一是加強組織領導。成立全區批而未供工作領導小組，負責專項行動的組織推進。各鎮政府、街道辦、園區管委會、區有關部門建立問題化解機制，細化分解目标任務，定責任人、定任務、定完成時限，推動專項行動高效有序開展。二是建立聯動機制。全區有關部門按照各自職責，加快辦理批而未供土地處置利用涉及的有關審批手續，加強工作對接，及時通報情況。簡化審批流程，加快審批速度。機關事業單位、國有企業用地形成批而未供和閑置的土地，其上級主管部門要督促其限期辦理用地手續，推動開發建設。三是強化監督管理。實行通報考核制度，區政府組織各相關職能部門對各地塊的處置情況進行定期督促檢查，及時公示督查結果，将督查情況納入年度績效考核和年度目标責任考核，并作為年度新增用地計劃分配的重要依據。對工作不到位、不作為、不落實的，實行責任追究。四是建立長效機制。加快建設用地供應，提高建設用地開發利用效率。建立源頭防範和建設用地征地、供地、監管的全程跟蹤動态監管機制，切實提高土地資源的利用效率，促進土地管理工作規範化、精細化。

嚴守耕地紅線

加強自然資源執法，确保耕地總量動态平衡

市中區積極落實最嚴格的耕地保護制度，加強耕地保護工作相關制度建設，出台耕地保護補償激勵、永久基本農田占用補劃踏勘論證等政策，印發《市中區耕地保護責任目标考核辦法》《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，把耕地保護納入鎮（街道）黨政領導任期考核的重要内容，嚴格按照規定開展考核并落實獎懲。

一方面，市中區全方位推動自然資源監管執法方式轉變，加強山東省空天地一體化自然資源監測監管系統執法場景的應用，組織鎮（街）、村（居）用戶參與系統培訓，對發現的違法問題及時填報系統、及時落實追蹤，對違法行為形成強力震懾，有效減少衛片執法違法問題。為進一步加強數字賦能，市中區還采取購買第三方服務的方式，切實解決衛片執法中“卡脖子”問題，提高了衛片執法的時效性、精準性和系統性。

另一方面，市中區全面做好自然資源執法動态監管，按照制定的巡查方案，結合日常工作實際開展區級和鎮（街）兩級動态巡查。今年以來，市中區自然資源局執法人員開展日常巡查72次，發現違法行為責令停工23次，立案調查13宗，接到鎮（街）自然資源所上報“零報告”70餘次，對經核實屬實的組織執法人員立案查處，有效強化自然資源違法行為的源頭管控。同時，市中區加強自然資源全鍊條監管，暢通職能部門内部移送機制，推動工作協同聯動，形成執法、監管、保護的合力。

為進一步加強耕地保護工作，市中區推動落實“早發現、早制止、嚴查處”的工作機制，促進衛片發現違法占用耕地問題和新增違法占用耕地問題實現“雙清零”。對于發現的耕地“非農化”問題，以“零容忍”的态度，通過壓實鎮街屬地管理責任、實地指導監督整改等方式，及時消除違法狀态，嚴格保護耕地。

棗莊市市中區西王莊鎮旺達現代農業園無土栽培基地

2020年9月，衛片執法中發現市中區西王莊鎮黃樓村轄區内存在一處疑似違法圖斑。圖斑下發後，市中區自然資源局立即組織對圖斑情況進行核查并上報衛片執法系統。經核查，該地塊未經批準于2020年7月違法占用耕地2.5畝建設鋼結構廠房，屬于“非農化”違法占地。經過市中區自然資源局與所屬鎮街共同努力，違法建設全部拆除到位，違法占用的耕地已恢複至可耕種狀态。

此外，市中區充分發揮社會資金投資土地開發整理的作用，積極探索并形成一套完整的從項目立項到規劃設計、項目施工、耕地儲備與建設項目占用耕地挂鈎的運作機制，逐步做到耕地先補後占，為全區耕地總量動态平衡奠定了堅實基礎。

開展土地綜合整治

做好增減挂鈎工作，加強綠色礦山建設

一直以來，市中區都把城鄉建設用地增減挂鈎作為保護耕地、促進土地節約集約利用的重要抓手，多措并舉推進項目開展。一是全面摸排符合挂鈎項目實施條件的地塊，做好增減挂鈎工作。2021年立項實施2個增減挂鈎項目，産生挂鈎指标319畝。2022年編制并上報了《市中區西王莊鎮增減挂鈎項目區拆舊複墾實施方案》，在西王莊村、高莊村、趙莊村繼續實施增減挂鈎項目，預計産生指标768畝。二是規範各類流程，強化後續利用。對立項、實施、驗收各環節采用内業判讀和外業審核的方式進行把關審核，确保地塊拆除複耕到位。同時，對已複墾耕地進行不定時巡查檢查，落實監管責任，堅決杜絕在複墾耕地上進行非農建設，嚴防複墾耕地撂荒。

為整合利用耕地資源，落實占補平衡工作，經開展圖斑篩選、實地踏勘、專家論證等工作，2021年，市中區立項了4個土地綜合整治項目，目前該批次項目已全部完成外業施工。通過土地綜合整治項目的實施，實現了對轄區殘次林地、低效園地、其他農用地和未利用地的綜合整治利用，保障了項目用地需求。

2020年以來，市中區按照創建先行區的部署，把綠色礦山建設作為“發展生命線工程”來抓，圍繞打造綠色礦山發展先行區目标，堅持“規劃引領、标準倒逼、标杆帶動、科技支撐、綜合利用”的創建模式，在提升綠色礦山發展理念上下功夫，在政策引導和建設指導上做文章，在推進綠色改造和生态治理上求突破，在破解制約礦山生存和發展瓶頸上找出路，着力推進礦山綠色高質量發展。

棗莊市市中區中興國家礦山公園一角

據悉，市中區聯手礦山企業共同打造了中興國家礦山公園，目前公園總占地面積170畝，其中人工湖36.5畝，矸石山山體占地面積96畝，總體量170萬立方米。通過綠色礦山公園建造，實現了環境重建、土地複墾，推動節約集約利用資源，積極助力地方經濟和社會發展。

供圖：棗莊市市中區自然資源局

作者：宋青 邵明瑤

文字編輯：孫安然

新媒體編輯：陳平

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