浙江湖州吳興區綜合行政執法局開展社會服務折抵罰款，對違反《湖州市文明行為促進條例》的當事人，由街道、社區組織開展社會服務活動。圖為5月18日，參加社會活動的當事人在龍泉街道學士府社區幫助居民進行垃圾分類回收。 新華社記者 翁忻旸攝

見義勇為、志願服務、無償獻血、拾金不昧……即将提交審議的《北京市文明行為促進條例》，拟對這些文明行為進行記錄，探索建立相應激勵回饋制度，完善評比表彰、現金獎勵、積分落戶加分等優惠政策。相反，如果你在公共場所随地吐痰、闖紅燈、從建築物向外抛物等且屢教不改，将面臨從重處罰和曝光等懲治。

近年來，深圳、天津、河北、杭州、武漢、西甯、銀川等約40省市出台、修訂或審議文明行為促進條例。讓文明行為者得到更多鼓勵激勵，加大對不文明行為的處罰力度、提高其違規成本，成為一大亮點。

《新時代公民道德建設實施綱要》提出，以法治的力量引導人們向上向善。專家表示，從根上解決一些地方、一些領域、一些人身上長期存在的不文明行為、道德失範現象，需要用法治的剛性和硬度鼓勵文明行為、懲治不文明行為。隻有人人都意識到養成文明行為習慣，才能維護公序良俗，樹立新風正氣，推動新時代社會文明進步。

提高新時代市民文明素質

一個城市的精神面貌如何，主要看什麼？當然看城市的主人——市民的素質。在某種程度上，市民文明素質的高低直接體現了城市的文明程度。

北京市人大常委會即将對市民通過“票選”形成的《北京市文明行為促進條例(草案)》進行審議。和其他地方不同，北京在法規草案未形成前便公開向社會征求意見。

意見征求範圍有多廣？北京市人大社會建設委員會向記者提供了一組數據。今年8月初，北京市開展了為期20天的促進文明行為社會問卷調查，線上共有2200萬人次點擊，其中參與網絡問卷調查人數為141.1776萬人；線下還入戶采集16區市民數千份意見，邀請全市四級人大代表進行1萬多份問卷調查。根據北京市統計局今年1月發布的數據，2018年末北京市常住人口2154.2萬人，這意味着有相當高比例的市民參與了此次調查并提出意見。

調查結果顯示，超過99%的受調查者支持文明行為促進立法。參與者認為，最應該倡導鼓勵的6類文明行為是見義勇為、文明出行、文明生活、講究衛生、志願服務、樂善好施。排名前十位的不文明行為是：随地吐痰、高空抛物、機動車亂停靠、公共場所吸煙、不排隊和搶座、社區樓道内亂堆亂放雜物、公共建築上亂寫亂畫、網絡語言粗俗、不遵守交通秩序、赤胸裸背等。為充分尊重民意，這份條例将市民最支持及最反對的20多項文明行為和不文明行為直接入法。

“首都要有首善标準，對各地文明行為促進起引領和示範作用。”北京社會科學院法學所研究員馬一德對記者表示，北京市人大開門立法的首要目的是得到群衆的積極參與和廣泛擁護，這是一個凝聚共識的過程。

2013年出台全國首部城市文明建設地方性法規的深圳市，今年10月底對《深圳經濟特區文明行為促進條例》進行修訂。這部法規頒布之初，兩名市民因亂倒垃圾且拒不受罰被當地法院依法強制執行，讓市民真切感受到法律的“牙齒”。今年實施的《天津市文明行為促進條例》《河北省文明行為促進條例》《西甯市文明行為促進條例》等法規，無不體現出内容全面、标準要高、規範具體、處罰嚴厲等基本思路。

專家表示，随着經濟社會發展及全社會文明程度不斷提高，人們對不文明行為的容忍度降低了。将以前歸結為不道德的不文明行為納入法律規制，符合依法治國與以德治國相結合的大方向，也是民心所向。

“文明行為立法需要廣泛吸收采納民意。”中國社會科學院國際法研究所研究員劉小妹對記者說，文明行為建設是一個複雜工程，其概念和範圍有主觀性、曆史性特點，立法調整的文明行為範圍如何确定是首要難題。因此，需要廣泛征求民意找到最大公約數，把人們廣泛認同的、操作性強的内容上升為法律規範。

完善正向激勵保障和負向懲戒約束措施

在這些條例中，對文明行為的鼓勵措施和對不文明行為的懲治措施頗為引人關注。

《北京市文明行為促進條例(草案)》提出的鼓勵措施包括：建立健全北京榜樣、首都道德模範等文明行為表彰獎勵制度，建立文明行為記錄制度，探索建立文明行為激勵回饋制度，依據文明行為記錄，完善有關評比表彰、積分落戶加分、住房和醫療保障、公共服務優待、困難幫扶、現金獎勵等優惠政策等。懲治措施則參考域外經驗，按由輕到重的遞進關系設置，包括勸阻制止、警告、罰款、治安處罰等，并規定了公開曝光、約談整改、社會服務等措施。

北京市人大社會建設委員會工作機構負責人表示，此次立法體現了社會共治的促進型社會立法特點，倡導和規範并重，保障與促進并行，教育在先，懲戒在後，完善了正向激勵保障和負向懲戒約束措施。

這一思路同樣體現其他地方的條例中。

《天津市文明行為促進條例》中，表彰、獎勵、享受優惠政策成為“倡導和獎勵”部分的關鍵詞；另一方面，對不文明行為的處罰占了更多篇幅。比如在公共場所赤膊、大聲喧嘩、随意插隊、“霸座”等且拒不改正的，将被處以罰款，并将處罰情況錄入信用信息系統。

《杭州市文明行為促進條例》明确了被救助人承擔舉證責任，為見義勇為者免除了後顧之憂。

《深圳經濟特區文明行為促進條例(修訂草案)》對文明行為提出表彰獎勵、建立健全文明先進典型禮遇和幫扶制度、建立文明行為記錄檔案等，對不文明行為建立了頂格罰款、進行媒體曝光、對違法行為人進行警示性區别對待、境外不文明旅遊可限制出境、社會服務可折抵罰款金額等罰則。

“立法是利益引導機制，獎勵措施是柔性的，懲罰措施是剛性的。懲罰本身不是目的，是為了讓受罰者養成良好文明行為習慣。”劉小妹認為，以前一些地方文明行為促進條例被稱為“罰款法”，近年來在制定、修訂過程中吸納了域外國家經驗，形成了層層遞進、過罰相當的獎懲體系。

對于各地文明條例加大處罰力度，劉小妹認為需辯證看待。“文明行為習慣養成是長期過程，從長遠看需要政府通過完善設施、健全制度等來引導促進。但是，針對一些重點領域、群衆反響強烈且久治不絕的不文明行為，适當加重處罰才能标本兼治。”劉小妹表示，在日本、韓國、美國、德國等國家，對不文明行為加重處罰是通行手段，且涉及人身罰和财産罰，“違法成本高到讓人不敢違法”。

制度的生命在于執行

制度的生命在于執行。

為防止執行難，各地條例對執法主體、各方職責等都做了明确規定。

《北京市文明行為促進條例(草案)》重點就政府和社會各方密切配合、共同做好文明行為促進的組織推動和監督保障進行了規範。比如明确政府及相關部門、單位加強公共設施、公共服務和公共場所的基礎保障，促進社會組織和團體發揮作用，設定企業主體責任；确立文明記錄、聯合懲戒等7項工作制度機制；規定個人舉報途徑，相關人員及時勸阻、制止不文明行為的權力和義務等。

北京市人大社會建設委員會工作機構負責人介紹，此次立法與53部其他法律法規規章有關聯，為做好有效銜接，對處罰規定的适用作出原則性指引、對上位法或其他法規未明确規定的不文明行為設立新罰則、對需重點治理的不文明行為提高罰款額度等。同時，建議北京市政府盡早出台配套規章制度，以确保法規通過後有效實施。

其他地方文明條例同樣明确了公安機關或城管等行政管理部門的責任，單位和個人的舉報權利，安保人員及其他工作人員對不文明行為者有權驅離等保障措施。

“文明條例不在乎面面俱到，但每一條都要有可操作性。”馬一德認為，對不文明行為的處罰措施操作性要強，“否則執法效果會大打折扣，最後還是說在嘴上、寫在紙上。”

有專家認為，對一些失德行為、犯罪行為以及一般意義上的違法行為，不應在文明行為促進條例中規範，而應通過刑法等其他法律、市民公約或教育方式逐漸形成約定俗成的社會文明秩序；否則會導緻相關行為取證難、執法成本高，還容易混淆法律與道德的邊界。

劉小妹表示，一個好的立法标準首先要立足本地特色、定位要準，其次要建立好執法保障機制和措施；否則會出現違法者被過多過重處罰和條例被擱置這兩種極端。

她認為，當前一些地方出現文明條例執行不到位，主要源于取證困難。可以通過建立綜合執法部門、利用新技術新手段、創新體制機制等提高執法效率和參與度。比如對輕微不文明行為設置定額罰款等快捷處罰方式，增加執法手段，規定自由裁量權，整合執法力量，加強行政執法和司法執行保障、協調力度等。

“文明行為促進，立法隻是第一步，執法才是長期過程和重大難點，這需要我們不斷根據實際情況對文明條例進行調整、研究、創新。”劉小妹說。

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