文：徐寅傑

自元代以來，行省制度已有700餘年的曆史，成為中國曆史上最為穩定的高層政區。在現代中國人的認知裡，一省僅有一個省會，即省級行政機關駐地。

然而，當我們翻閱清代行政區劃的史料時，卻發現不少資料直言清代江蘇有兩個省會：一為江甯（南京），一為蘇州。

如《欽定大清一統志》稱蘇州府“與江甯并為省會”，郭沫若版《中國史稿地圖集》和新出版的《江蘇建置志》也将江甯與蘇州并尊。

《江蘇建置志》的清代配圖将江甯、蘇州同标為省會。

清代江蘇是否實行了“雙省城”體制？這一設置是否為清廷治理江南的特意安排？其實我們隻要細緻考察分析清代江南省職官設置變化等史實，就能理清個中頭緒。

從欽差大臣到地方官

明代，承宣布政使司為地方最高行政機關，其駐地通常被視為省城。終明一世，十三省的省城都是明确固定的。

除了布政使這種地方官，明代還出現了“總督”和“巡撫”兩類官職（下文合稱“督撫”），作為中央派駐到地方的高級官員，協調中央與地方、地方與地方之間的政務。

其中，總督分為專務和軍務兩種。專務的總督各以所轄專務為職，提督軍務、民政為輔，包括漕運總督、河道總督等；軍務總督則主管兵事或安撫軍民，并兼理民政。下文論述的“總督”主要指後者。

巡撫品級一般低于總督，職權雖與總督有較多交叉，但以民政為主，如督理稅糧，總理河道，撫治流民，整饬邊關，也會有軍事任務。

明代的督撫職權一般都淩駕于布政使等省級官僚之上，兩者轄區上也不完全參照布政使司的邊界來設置。

起初，督撫隻是臨時欽差大臣，事畢則被撤廢。明中期開始，督撫的設置逐步固化，到任、離任的交接制度日趨完善，職責也囊括了地方上幾乎所有政務。除了轄區上不如布政使司穩定，以及富有特色的巡察式施政方式外，督撫已與一般的地方官無異，隻是仍帶有“欽差大臣”的頭銜罷了。

《明代巡撫分區》，紅色巡撫邊界與橙色布政司邊界不完全重合。

滿清入關以後，全盤繼承了明朝包括總督、巡撫、布政使在内的官僚體制。起初，督撫仍被視為“京官”，職務撤廢、駐地變更仍很頻繁，因而隻有地方官布政使的駐地才被認為是省城。

不過，清廷已經意識到督撫體制地方化的大趨勢，不再一味拘泥于原本的欽差屬性，并在乾隆十三年（1748）正式承認督撫為最高地方行政長官，而布政使則降為督撫的從官。

同時，清廷着手調整督撫的數量和轄區，從順治二年的四總督、廿二巡撫逐步調整為清中期八總督、十五巡撫的定制。至此，一省一巡撫對應一布政使，總督節制一省或數省的格局基本形成。

其中，直隸巡撫、甘肅巡撫和四川巡撫由對應總督兼任，不再單設，所以十八省共計十五位巡撫。

八位總督中，除直隸總督、四川總督僅轄一省外，其他均節制兩三個省份，但山西、山東、河南三省巡撫之上無總督節制。

清嘉慶二十五年（1820年）八總督十五巡撫轄區圖

管轄多省的總督往往選擇與其中一省的巡撫同城而治，即所謂“督撫同城”，如湖廣總督與湖北巡撫同駐武昌府，閩浙總督與福建巡撫同駐福州府，僅有陝甘總督和兩江總督例外。

一般認為，清中期督撫取代布政使成為最高地方行政長官之後，巡撫所在地就是省城，如山東巡撫駐地濟南府、江西巡撫駐地南昌府等；

如一省範圍内不單設巡撫的，則以總督駐地為省城，如四川總督駐地成都府、直隸總督駐地保定府；

另陝甘總督本身兼職甘肅巡撫，駐地蘭州府為甘肅省城。

“江蘇”和“安徽”的由來

清朝本部十八省中的十七個省都可以根據督撫駐地推導出其唯一省城所在，但在江蘇省總督和巡撫并存的情況下，兩江總督所駐的江甯府卻并非江蘇巡撫所在，這無疑造就了清代督撫關系問題上的一個特例。

為了進一步探尋這一特例，我們還須從江蘇省的前身——江南省的分治說起。

江南省原為明朝龍興之地南直隸，主要包括今天的上海、江蘇和安徽三省市，是一個地域廣闊、政治顯要、經濟突出的地區，入清後仍保有對抗清廷中央的實力，因此分而治之乃是清廷羁束該地的重要手段。

江南省的分立并不是一蹴而就的，也沒有特别明确的标志性事件或時間點，而是當地各類官職上百年漸進式調整之後的結果。下表顯示了清代江南省主要職官配置的變化：

順治二年（1645），清朝定鼎江南之後，在江南省設左、右兩位布政使、一位總督及江甯、鳳陽、安廬三巡撫分管地方政事。

其中，江甯巡撫又名“蘇松巡撫”、“江南巡撫”，為江蘇巡撫前身，因常駐蘇州府，後又有“蘇州巡撫”之名；

鳳陽巡撫則時立時廢，立時因分管海防，故駐臨海的揚州府屬泰州；

安廬巡撫中間也有過廢立，後稱“安徽巡撫”，駐安慶府。

江南省之上又設有總督一名，因多數時間轄區含江南、江西兩省，常常被稱作“江南江西總督”，後又簡稱“兩江總督”。

在清朝初年，布政使仍被視為一省之長的情況下，由于江南左、右布政使及兩江總督均駐江甯府，江甯府成為當之無愧的江南省省城。

江南省順治四年（1647年）主要職官分布圖

一般認為，各省的左、右兩位布政使是一正一副的關系，同治省城，共同管理全省政務。但在順治十八年（1661年），江南省的布政使駐地也發生了變化：

時任江甯巡撫的朱國治要求江南右布政使分駐蘇州，使自己和右布政使的轄區（江、蘇、松、常、鎮五府）重合，以便指揮布政使督催糧款；

左布政使仍寄治在江甯府，節制江南省剩下的府州，其轄區内仍有鳳陽巡撫、安徽巡撫兩位上級。

此時，兩員布政使管轄的區域面積差異非常懸殊。

到了康熙四年（1665年），鳳陽巡撫因職能與漕運總督重疊較多，終遭裁撤。

根據時任江南江西總督的建議，同年十一月戊申（1666年1月1日），原屬鳳陽巡撫的廬州、鳳陽兩府，滁州、和州二州分隸安徽巡撫管理；淮安、揚州二府及徐州分隸江甯巡撫管理。

之所以選擇東西分割鳳陽巡撫轄區，主要是考慮将淮安、揚州二府、徐州直隸州的黃河水利及漕運事務統歸一位巡撫管理，與此無關的府州則劃給安徽巡撫。

由此至清朝末年，江甯（江蘇）、安徽巡撫駐地和轄區未再變化，奠定了今天江蘇和安徽兩省的基本格局。

考慮到行政便利等因素，巡撫手下重要屬官——布政使的轄區也要随之進行調整，于是在康熙五年（1666），江南右布政使增領揚州、淮安二府及徐州。

至此，江甯（江蘇）巡撫與右布政使、安徽巡撫與左布政使的轄區已完全重合。

翌年，清廷貫徹各省隻保留一名布政使的方針，對于江南省這種左、右布政使已經分駐兩地的既定事實，則隻是依照駐地地名修改了布政使稱謂，分别改稱“江南江蘇布政使司布政使” 及“江南安徽布政使司布政使”，簡稱“江蘇布政使”和“安徽布政使”。

其中“江蘇”二字分别取自江甯府和蘇州府，“安徽”二字則來源于安慶府和徽州府的首字。

可見，清廷在巡撫、布政使等職官改革的過程中，通過轄區和名稱調整的方式，不斷推動着江南省的分治，并以實際行動認可了巡撫地位高于布政使的事實。

然而，清廷在考量了兩江總督施政的需要後，認為“督臣駐江甯, 而無藩（布政使）臬, 則制阃之體統不尊”，決定安徽布政使繼續寄治江甯府。

所謂“寄治”，指地方官駐地在其轄區以外，也就是說安徽布政使所駐的江甯府并不屬安徽。

中國當代的行政體系中，仍偶有寄治情況，如黃河水利委員會所駐的鄭州主城區實屬淮河流域。

安徽布政使寄治江甯府有近百年的時間，再加上兼管安徽的兩江總督也在此長期駐跸，于是乎從曆史淵源看，當今諸多網友戲谑南京為“安徽省會”或“兩省省會”也就不奇怪了。

江南省康熙七年（1668年）主要職官分布圖

安徽布政使寄治江甯畢竟會帶來施政上的諸多不便，以緻後來出現了在總督外巡期間，江甯府發生典鋪被焚案，安徽布政使想管卻管不了的窘境。

到了乾隆二十五年（1760），清廷命安徽布政使“回駐”安慶府，并基于江蘇巡撫境内“錢谷殷繁、事宜衆多”的實際情況，在江甯府增設布政使一員，以輔佐總督。

次年二月正式定制，駐江甯者為“江南江淮揚徐海通等處承宣布政使司布政使”，簡稱“江甯布政使”，分管江甯及淮、揚、徐、通、海等處；駐蘇州者為“江南蘇松常鎮太等處承宣布政使司布政使”，簡稱“江蘇布政使”或“蘇州布政使”，分管蘇、松、常、鎮、太等處。

經過本次調整，安徽巡撫、安徽布政使駐地統一為安慶，安徽作為省級行政區得以進一步成型。

但江蘇的情況變得更為複雜，出現了兩江總督、江甯布政使駐江甯府，江蘇巡撫、江蘇布政使駐蘇州府的對峙格局。

江南省乾隆廿六年（1761年）主要職官分布圖

康雍兩朝的各類記載中，無論是中央文書，還是民間記述，基本仍視江蘇、安徽為統一的江南省，可見人們并未将少數職官轄區或稱謂的調整等同于“分省”。江甯府因兩江總督駐跸之故，仍為江南省的唯一省城。

由于江南省特殊的官僚配置，及一直共闱的江南鄉試的長期存在，兩個新省名取代老省名用了很長時間。直至清末，新老三個省名仍時有混用，甚至到清朝行将滅亡的宣統三年（1911），官方文獻中仍有“江南省”這樣的表述。

不過總體而言，我們可以認為乾隆以後，特别是到19世紀，世人已逐漸接受了江蘇、安徽分省的既定事實。

江蘇泰興一塊清嘉慶八年的石碑仍有“江南揚州府泰州”字樣。

按照總督、巡撫駐地皆可為省城的認同規律，安慶的安徽省城地位似沒有異議，江蘇省則因督撫分駐之故，理應有江甯和蘇州兩個省會。其實當時社會上已有了“雙省會論”，而支持該論調的人當中就包括乾隆皇帝。

乾隆曾多次将“江南之江甯、蘇州”并稱為“省會”，與其他省城并尊。還有些“有識之士”，在稱蘇州為“江蘇省城”或“蘇州省城”的同時，另尊江甯為“江南省城”或“江甯省城”，以示兩者區别。

“大内鬥省”的前世今生

從表面上看，乾隆年間江蘇所形成的一總督、一巡撫、二布政使的特殊格局中，江蘇布政使和江甯布政使均隸于江蘇巡撫。江甯布政使所轄的江甯及江北各府州也在名義上也是江蘇巡撫轄區。

江蘇高郵一塊清光緒三年的石碑仍将“江蘇巡撫”視為本地重要官員。

不過，當初增設江甯布政使的一個重要目的，就是防止兩江總督公出時，江甯省會落入無大員主持大局的尴尬境地，所以這位布政使實際發揮着總督副手的作用，并不接受江蘇巡撫的直接領導。

再者，總督雖名義上節制多省，實際則有偏袒所駐省份的畛域之見，往往過度插手駐地政務，而輕視兼管省份；兼領省份之巡撫，如安徽巡撫、江西巡撫等，又常常自行其是，不聽總督節制。

這不免誘導總督與所駐省份的巡撫“搶地盤”，因而“督撫同城”的省會，如武昌府等尤是紛争不斷。

兩江總督和江蘇巡撫分駐江甯、蘇州，雖不存在“同城之争”，但卻在相互間的權力鬥争中實現了“劃江而治”。具體而言，江甯布政使所轄的江、淮、揚、徐四府，通、海二州及海門廳成了兩江總督的直轄地；江蘇巡撫的“實控區”龜縮至他的屬官——江蘇布政使所轄的江南四府一州。

江南省嘉慶廿五年（1820年）主要官員實控區示意圖

江蘇這種“劃江而治”的格局貫穿了整個清中後期。這一格局無形中強化了江甯和蘇州各自的省會地位，但也不可避免地削弱了江蘇各地的“省籍認同”。

舉例來講，較之“遙不可及”的蘇州巡撫，江北各府州顯然更親近江甯省城，地方志和碑文也傾向于自稱“江南”屬地，而不樂以“江蘇”冠之；同樣，江南人民也對江北府州無感。

不僅如此，漕運總督、南河總督、鹽運使、學政和提督等官員也分駐江蘇境内的不同府縣，進一步削弱了省内認同。

省籍認同的淡薄，也為光緒年間“蘇淮分省”埋下了伏筆。由于新設的江淮省觸動各方利益太多，特别是漕運總督搖身變為江淮巡撫後，剝奪兩江總督直轄地，直接架空其權力，抗議之聲自不絕于耳，故該省僅存三月即遭到廢止，江蘇南北重歸統一。

1905年江淮分省形勢圖

時至今日，江蘇省内居民相互認同度仍較低，更被廣大網民戲稱為“大内鬥省”，這與清代江蘇督撫分駐、官員林立的曆史傳統可謂不無關系。

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