法官回避申請複議書交給誰?◈案情摘要甲市人民政府申請所在地省人民政府辦理案涉土地的征收手續後，經該省人民政府批準，該省國土資源廳下達了批準甲市該年度建設用地的函（以下簡稱批準征地函）因劉某等人的宅基地在征收範圍内，故以省人民政府未依法履行審查義務，違反法定程序為由，就省人民政府作出的征地批複提出行政複議申請省人民政府受理後審查認為，其行政複議申請超過法定期限，批準征地函不對當事人權利義務産生實際影響，遂作出駁回行成複議申請決定劉某等人不服，提起行政訴訟，下面我們就來聊聊關于法官回避申請複議書交給誰?接下來我們就一起去了解一下吧!

法官回避申請複議書交給誰

◈案情摘要

甲市人民政府申請所在地省人民政府辦理案涉土地的征收手續後，經該省人民政府批準，該省國土資源廳下達了批準甲市該年度建設用地的函（以下簡稱批準征地函）。因劉某等人的宅基地在征收範圍内，故以省人民政府未依法履行審查義務，違反法定程序為由，就省人民政府作出的征地批複提出行政複議申請。省人民政府受理後審查認為，其行政複議申請超過法定期限，批準征地函不對當事人權利義務産生實際影響，遂作出駁回行成複議申請決定。劉某等人不服，提起行政訴訟。

◈法律問題

行政複議決定結論正确但适用法律錯誤的，人民法院應如何處理？

◈不同觀點

甲說：适用法律錯誤的行政複議決定應予撤銷

現有證據可以證明申請人提起行政複議申請時，未超過法定期限。因此，被訴行政複議決定的理由錯誤屬于适用法律錯誤, 法院沒有權力且不應當為行政機關的複議行為補強理由并對行政複議決定的結論予以維持。

乙說：指出行政複議決定不當後駁回訴訟請求

盡管劉某等人的複議申請未超過法定期限，且省人民政府作出的征地批複對當事人權利義務産生了實際影響，但基于劉某等人已與政府簽訂安置補償協議，實際上亦知曉涉案宅基地被批準征收的事實，可以認定劉某等人的實體權利已得到充分保護, 人民法院可在指出行政複議決定存在的不當之處後維持決定的效力。

◈法官會議意見

采乙說

行政複議決定結論正确，但适用法律錯誤的，應當依法判決确認行政複議決定違法，保留法律效力。一、二審 錯誤判決駁回原告訴訟請求。當事人申請再審的，考慮再審糾錯功能及實質化解行政争議需要，不宜進入再審。

◈意見闡述

依據現行法律規定，行政行為适用法律錯誤的概念主要體現在《行政訴訟法》第七十條關于撤銷判決的規定：“行政行為有下列情形之一的人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（二）适用法律、法規錯誤的；……”長期以來，理論界與實務界對此概念的理解存在不同認識，以緻司法實務中各級法院對概念的運用略顯混亂。就本案所涉及的“複議決定結論正确但适用法律錯誤”這一特定情形而言，所需要完成的司法推理涵蓋兩個方面：一方面涉及法律涵攝問題，即案涉情形能否對應至“适用法律、法規錯誤的情形，從而引發行政行為可撤銷的認定；另一方面涉及具體的司法處理，即在不同審判程序中人民法院應當如何結合審判實際處理案件。

一、行政行為适用法律錯誤的認定與救濟

行政行為的法律适用，是指行政主體及其工作人員，依據法定的職權和程序，針對行政管理中發生的具體案件事實，選擇引用特定的法律規範，作出具體的處理或行政決定，産生特定法律效果的行為和活動。而行政行為适用法律錯誤則意味着行政機關在案件事實與法律規範的一一對應過程中發生了偏差；從而導緻行政行為存在合法性上的錯誤，其具體表現為行政行為 用了不應當适用的法律、法規，或者沒有适用應當适用的法律、 法規。

對适用法律錯誤情形的類型化嘗試層出不窮，但究其本質, 均大體能歸入法律選擇錯誤與法律理解錯誤的範疇内，即對于法律論證大前提的錯誤認識。首先，關于法律選擇錯誤，可以進一步細分為沖突解決規則運用錯誤、法律門類選擇錯誤、條款項目适用錯誤等具體情形。就沖突解決規則運用錯誤而言，行政機關在适用法律、法規時，可能違反“上位法優于下位法” “特别法優于一般法” “新法優于舊法” “法不溯及既往”等旨在解決規範 沖突的框架性規範，由此則會導緻法律規範的選擇前提發生錯誤；就法律門類選擇錯誤而言，若行政機關未能正确識别不同法律關系所對應的不同部門，混淆諸如工商、治安、環保等不同領域的法律規制對象，同樣會導緻法律适用的失序；就條款項目适用錯誤而言，在特定情形下，行政行為所依據的條、款、項、目決定了被訴行政行為的性質，對具體條文的援引錯誤同樣反映了行政機關在事實與規範之間的錯誤涵攝，此外，若行政機關僅引用到條或款而未引用到最低層次的項或目，實踐中一般也将其認定為适用法律錯誤。其次，關于法律理解錯誤，是指行政機關雖然适用了應當适用的條文，卻未能準确把握該條文的含義和精神，導緻對該條文的錯誤運用或片面運用，緻使适用法律錯誤情形的發生。

就本案所涉的情形而言，行政機關、一審法院、二審法院雖然均得出了涉案複議申請應被駁回的處理結論，卻援引了同一法 律條文中的不同項作為說理的依據，分别認定駁回複議申請的理由為“超出法定申請期限”和“申請人與具體行政行為無利害關系”，反映了兩審法院與行政機關在事實認定和法律涵攝中存在較大分歧，屬于法律選擇錯誤中的條款項目适用錯誤情形。

在适用法律錯誤的情形下，并非一律采用撤銷判決。根據制定法的表述，行政行為岀現适用法律、法規錯誤情形的，人民法院即應判決撤銷或者部分撤銷，似乎并未留出可供司法裁量的空間。行政法學理對此則進行了較為深入的探讨，如有的學者将《行政訴訟法》第七十條的相關規定解釋為：“适用法律、法規錯誤是撤銷行政行為的法定情形，但适用法律、法規錯誤的，并非一律撤銷，是否撤銷還要根據具體情形而定。”亦有學者對适用法律錯誤責任追究的思路作岀了類型化梳理，認為在不同情形下應分别采取無效、撤銷或部分撤銷、要求變更或補正等具體處理方式。根據此種思路，人民法院應當秉持具體問題具體分析的态度，類型化劃分不同的适用法律錯誤情形，在個案中采用不同的判決類型，而非不加區分地一體适用撤銷判決。例如，一般認為對于存在輕微技術性錯誤或法律适用瑕疵的行政行為，就不必釆用撤銷判決。當然，這種理解不宜泛化，如果将大量本屬于适用法律錯誤的情形裝入“瑕疵”的口袋中，就可能破壞合法行政的标準體系。

對适用法律、法規錯誤的認定，乃至後續确定判決類型的問題，本質上體現了司法機關對行政違法的容忍度。就本案而言, 複議機關認定行政相對人的申請超過法定申請期限，予以駁回。二審法院經查明事實後認定複議申請并未超過法定申請期限，但認為存在其他駁回複議申請的事由，因此認為複議機關駁回複議申請的決定并無不當。在案件審理過程中，有觀點認為根據《行 政訴訟法》第七十條的規定，複議機關所作岀的被訴複議決定已經符合了 “适用法律、法規錯誤”的情形。從“監督行政機關依法行使職權”的角度來講，人民法院不應認可被訴複議決定的合法性。因為司法權監督行政權的要義，并不僅僅在于保證行政行為中結論部分的正确性，同樣在于對作為整體的行政行為合法性的監督。就法律推理的邏輯而言，當行政機關出現事實認定錯誤，從而适用了本不應該适用的條文作為其依據，此時法律推理過程中的大前提和小前提均發生了錯誤，即使結論碰巧正确，整個推理過程業已喪失了合法性。從整個法律系統的安定性與秩序性出發，同樣不應将保證結論正确作為法律運作的唯一追求。

二、實質性化解行政争議的價值追求對司法的影響

行政訴訟最先是承擔權力監督者的制度使命出現的，解決行政争議則是權力監督的副産品。我國的政訴訟制度應秉承這一理念，明确規定法院審理行政案件要對行政行為的合法性進行審查。通過審查行政行為的合法性，從而實現監督行政機關依法行政、保護行政相對人的合法權益的目的。

當前我國處于社會轉型期，行政糾紛日益增多，案件涉及的利益關系也日趨複雜。由于法院對行政案件的審理與裁判以行 政行為的合法性審查為中心展開，所以導緻行政審判實踐長期面臨“訴訟程序空轉”的問題，即有的案件雖已審理完畢，但是當事人的實際訴求未能得到解決。為了回應這個困局，也為了應對社會轉型期有效化解日益增長的行政糾紛的現實需求，最高人民法院在《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若幹意見》（法發〔2007〕2号）、《關于加強和改進行政審判工作的意見》（法發〔2007〕19号）、《關于行政訴訟撤訴若幹問題的規定》 （法釋〔2008〕2号）、《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》（法發〔2009〕54号）、《關于進一步保護和規範當事人依法行使行政訴權的若幹意見》（法發〔2017〕25号）等司法解釋和 司法指導性文件中提出“實質性解決行政争議”的命題。行政審判這一理念的轉換，對具體個案定分止争、維護社會穩定發揮了積極的作用。2014年修正《行政訴訟法》時，第一條立法目的條款增加了 “解決行政争議”的表述，可以視為“實質性解決行政争議”的價值追求部分得到了立法的認可。

本案中，當事人對被訴行政複議決定提起訴訟。再審審查法院在案件審查過程中，面對複議機關法律适用錯誤的現實，如果啟動審判監督程序，則可能的結果是指令二審法院再審本案。而再審中，當事人最希望達到的效果是被訴複議決定因為适用法律錯誤而被撤銷，人民法院責令其重作。但是從本案查明的事實來看，即使行政複議機關重作複議決定，也有可能排除适用本次行政程序中認為複議申請不符合受理條件，而以當事人權益已經處置為由實體上駁回其複議申請。因此，在再審審查中，機械地啟動審判監督程序，可能導緻當事人徒增訴累。“實質性解決行政争議”的目的要求人民法院對行政實體法律關系進行判斷,以保障公民、法人或者其他組織的合法權益獲得實質救濟。有權利必有救濟，但有救濟而無實效則等同于沒有救濟。

三、不同審判程序中人民法院的考量

司法判斷不隻是法律适用和說理的藝術，也同樣涵括了法理之外的諸多實際考慮。在不同審判程序中，各級司法機關均具有獨特的職能定位，在對适用法律錯誤的情形作出裁判時需要将不同審理階段的功能定位納入考量，在對行政行為合法性的判斷形成初步思路之後，同樣應當考慮二審、再審程序如何平衡審判質效、監督行政與當事人權益保護三個方面的利益，以推動審判工 作符合優化司法資源配置和統一正确适用法律的大局需要。

（一）二審程序中的司法考量

《行政訴訟法》第八十九條規定：“人民法院審理上訴案件, 按照下列情形，分别處理：……（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者适用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；……” 就本案而言，二審法院認為雖然複議申請沒有超過申請複議的期限，但複函不對當事人的權利義務産生直接影響，産生實際影響的行為是根據複函進一步作出的征收、補償行政行為。因此，被 訴行為不符合《行政複議法實施條例》第二十八條第二項規定的行政複議受理條件，被申請人作出駁回劉某複議申請的決定并無不當。

二審法院認為行政機關駁回複議申請的處理結論正确而适用的法律依據存在錯誤，但其并未對一審的認定進行“改判、撤銷或者變更”，而是駁回了上訴人的請求。應當思考的問題是，在一審法院認可行政行為合法性時，若二審法院認為其處理結論正确而法律适用錯誤，應當進行何種認定和采取何種裁判方式？

以縱向的審理階段為視角，問題的核心在于對二審法院判決方式的理解。一種意見認為，維持一審判決僅僅意味着對判決主文的維持，而不包括對事實認定、法律适用、判決理由的維持；若被訴行政機關及一審法院出現了适用法律、法規錯誤的情形，但處理結論并無不當，則依然應判決駁回上訴，維持原判。這也是本案二審法院的觀點。另一種意見認為，維持一審判決意味着對判決書的維持，而不僅僅包括對判決主文的維持；若事實認定、法律适用、判決理由出現錯誤，二審法院應當依法對一審判決進行改判、撤銷或者變更。

依照行政二審判決的基本精神，二審法院以被訴行為雖沒有超過複議期限，但不對當事人産生實際影響予以維持的處理方式，存在一定的認識誤區。根據《行政訴訟法》“原判決适用法律、法規錯誤的，依法改判”的規定，法院僅以适用法律錯誤為由便可依法改判，“處理結果并無不當”并不能成為維持行政行為合法性的理由。以二審終審、定分止争為主要職能的二審法院有義務将法律适用糾正為正常狀态，而不應當憑借訴訟經濟和便利的考慮維持原判。

（二）審判監督程序中的司法考量

根據《土地管理法實施條例》的相關規定，征地方案須經上級人民政府有關部門批準同意後方能生效實施。因此，上級政府部門的批準行為同征地方案應當被視為同一個行政行為，無論當事人申請複議的對象是批準行為還是征地方案本身，複議機關都應當同時對批準行為和方案一并審查。《最高人民法院關于不服農村集體土地征收補償安置方案批複是否可以申請行政複議的答

複》［(2020 )最高法行他4号］中，最高人民法院已經明确指出：“……征地補償、安置方案與市、縣人民政府批準行為是一體的，不能割裂。在補償、安置方案已經被申請複議的情況下, 集體經濟組織或者農民不得另行對市、縣人民政府的批準行為再次申請複議。”

再審法院面臨着行政機關、一審和二審法院的法律适用錯誤的同時，同樣需要考慮堅持依法糾錯與維護生效裁判權威之間的平衡。作為一種非常規的訴訟程序，審判監督程序的提起應設置 嚴格的準入門檻。根據《行政訴訟法》的規定，當事人認為生效裁判确有錯誤的，方能申請再審。申言之，隻有生效裁判在實體上或者程序上存在嚴重錯誤，因此給當事人造成實際損害，才能引發再審程序。設置行政再審之訴的重要目的之一在于救濟當事人的合法權益，制度的設計與運用應當在生效裁判權威性的維持與行政救濟的實施之間尋求平衡點，保證再審程序的功能得以恰當實現。 .

就本案而言，申請人事實上已經與政府簽訂了拆遷補償安置協議，也已知曉宅基地批準征收的基本事實。其後來通過申請政府信息公開的方式獲得涉案複函，繼而針對複函提起複議和訴訟程序，目的是索取更多補償。一般來說，當事人已經簽訂了協議的，應當遵守協議的約定，除非違反法律規定和自願原則，但本案當事人均未主張此類情形。因此，申請人的實體權利已經得到了充分的保護，駁回再審申請并無不當。

審判監督程序往往糾集了較為複雜的利益關系和多方面的現實考慮，需要再審法院在每一個個案中分析具體情況，綜合判斷行政審判依法糾錯的職責、維護生效裁判權威的任務、當事人權益的保護等多方面需求，作岀最為妥适的處理。為了同時滿足依 法監督行政和減少程序空轉的目的，釆用在判決理由中指出問題的同時駁回再審申請的判決方式，能夠有效地實現再審糾錯與統 一裁判尺度，同時減輕了各級法院的程序負擔，使再審程序發揮岀其應有的功能。

來源于：《最高人民法院行政審判庭法官會議紀要（第一輯）》、我愛行政法

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