■本文作者：王小明 北京在明律師事務所

農村土地的所有權、承包權、經營權“三權分置”是近年來土地制度改革的重頭戲之一，然而自《農村土地承包法》修訂至今已過去3年多，仍有很多農民朋友對“經營權流轉”一事抱有質疑和不信任。一些人擔心土地經營權一流轉，地早早晚晚會被經營權人或者發包方搞沒，地就不是農民的了。

那麼，土地經營權流轉真的有那麼大的風險和破壞力嗎？農民所擔心問題的根子、症結又在哪裡呢？本文，在明律師就結合2021年施行的《農村土地經營權流轉管理辦法》再給大家夥說說這個事兒。

我們首先要強調一個觀點：土地一定要依法依規流動起來才會有更大的價值，“30年不變”的是農戶承包權，可不是土地的實際使用者和具體耕作形式、内容。

一管就死，一放就亂是很多問題呈現出來的表象，但無論如何，“死”對仍然堅持種地，為國家糧食安全做貢獻的農民而言一定更糟糕。管死則意味着你永遠不可能靠地增收緻富，适度放活才是政策所鼓勵和提倡的。

但是問題也是始終存在的。農民朋友們普遍擔心，土地經營權一流轉，就等于把自家的耕地出租給了别人，人家願意怎麼使怎麼使。

很快農民就可能發現涉案土地被改變了用途，搞起了非農建設，甚至形成了“以租代征”的實際效果。最終好好的耕地被破壞殆盡，農民再也無法回到本屬于自家的承包地上耕種了。留給農民的，隻能是村裡提供的那一點點少得可憐的“租地收入”……

這種現象在農村地區并不鮮見，農民的權益在過去若幹年間因此而蒙受了巨大的損失。租地建廠房、倉庫、車間、大規模養殖場、“大棚房”、農業生态觀光園甚至别墅群等等，都算不上新鮮事。

但我們必須指出，這種現象既不符合政策，也不符合法律，是一種無争議的土地違法行為，嚴重者甚至會構成犯罪。

農業農村部于2021年頒布施行的《農村土地經營權流轉管理辦法》第3條就規定，土地經營權流轉不得破壞農業綜合生産能力和農業生态環境，不得改變承包土地的所有權性質及其農業用途，确保農地農用，優先用于糧食生産，制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。

也就是說，經營權再怎麼從承包權中“分置”，再怎麼出租或者入股，經營權人都不得違反《土地管理法》和《農村土地承包法》的規定，擅自改變耕地等農用地的用途從事非農建設。

并且，實際使用中還需區分永久基本農田和一般耕地。對于永久基本農田要堅持防止“非糧化”，即種的隻能是小麥、水稻、玉米等糧食作物，種果樹、挖塘養魚、建養殖設施等雖也是農業用途，但同樣不被允許。

《管理辦法》在第11條明确，（土地經營權）受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途。

禁止閑置、荒蕪耕地，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。

據此，土地經營權再怎麼流轉、放活，經營權人也不得違法用地。

然而話雖如此，實踐中的情況卻是不容樂觀。村集體作為發包方是集體土地的所有權人，再加上“村民自治”架構下賦予了村委會許多重要的權利，其在土地經營權流轉中的話語權很大，非一般農戶所能匹敵。

現實中，村委會往往以各種理由先說服農戶将土地的實際耕作權“交回來”，再自行與投資者簽訂土地經營權流轉協議，進而收取一筆不菲的租地費用，對經營權人的使用睜一隻眼閉一隻眼，甚至公開為其撐腰站台。

換言之，經營權流轉中的很多糾紛，都與村委會的不作為、亂作為直接相關。村委會不站在農戶利益這邊，不替農民說話，反而跑去替企業、資本服務了。

《管理辦法》為了避免這種情況的發生事實上已經制定了較為明确的規定，其第6條指出，承包方在承包期限内有權依法自主決定土地經營權是否流轉，以及流轉對象、方式、期限等。

第8條則進一步規定，承包方自願委托發包方、中介組織或者他人流轉其土地經營權的，應當由承包方出具流轉委托書。

沒有承包方的書面委托，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉承包方的土地經營權。

而在實踐中，手握土地承包權合同和證書的農戶往往對村委會、村集體的意見、要求缺乏足夠的警惕性和“控制力”，很容易就會迫于各種壓力而違背自身意願同意出具書面委托。這就使村委會有辦法以看似“合規”的程序來将土地從農民手中“收回”，進而“賣”給企業投資主體從事各種非農建設行為。

那麼廣大農民朋友在實務中該怎樣有效監督村委會的一舉一動，确保自己在土地經營權流轉全過程中依法穩定掌控主導地位呢？在明律師提供以下3方面建議供大家參考：

其一，确保自己成為土地經營權流轉合同中的一方主體，盡量不将簽約的權利委托給村委會。這樣，當發現經營權人違法用地時，承包農戶可依據規定單方解除土地經營權流轉合同，收回自己承包的土地。

《管理辦法》第20條規定，受讓方有下列情形之一的，承包方有權單方解除土地經營權流轉合同：

（一）擅自改變土地的農業用途；

（二）棄耕抛荒連續兩年以上；

（三）給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生态環境；

（四）其他嚴重違約行為。

有以上情形時，承包方在合理期限内不解除土地經營權流轉合同的，發包方也有權要求終止土地經營權流轉合同。

其二，如村委會在農戶不知情或未依法履行村民自治程序的情況下擅自将土地經營權流轉的，農戶可依據《村民委員會組織法》第36條的規定尋求救濟：

村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。

村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉、民族鄉、鎮的政府責令改正。

在這兩種維權途徑中，在明律師推薦農民朋友們重點考慮第二種，即對相關經營權流轉中的違法情節向鄉鎮政府舉報。無論從哪種角度出發，鄉鎮政府都對村委會的這類行為負有監督糾正的職責。若鄉鎮政府拒絕履職，農民可提起相應的行政訴訟追究其不作為的法律責任。

其三，對經營權人的土地違法行為向縣級自然資源主管部門舉報，要求其履行查處違法占地行為的法定職責。

改變土地用途、耕地“非農化”等行為涉嫌嚴重土地違法，且為當前的政策持續高壓打擊。承包權人完全沒必要忌憚村委會或者投資主體施加的壓力，大膽進行監督舉報永遠都是沒有問題的。

鑒于此類違法行為還牽涉民生問題及國家糧食安全大局，對于情節較為惡劣的“以租代征”行為，農戶還可以在專業律師的指導下尋求輿論監督的幫助，那将是一監督一個準。

同時需要補充的是，若土地經營權流轉涉及尚未承包到戶的集體土地等集體資源時，應當按照法定程序經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，工商企業等社會資本才能與集體經濟組織簽訂流轉意向協議書。

該流轉意向經鄉鎮或縣級農業農村主管部門審查審核通過的，受讓方才能與承包方最終訂立土地經營權流轉合同。審查未通過時，不得開展土地經營權流轉活動。

在明律師最後要提示大家的是，當牽涉較大面積的土地經營權流轉時，合同的訂立、審核十分重要。尤其是涉及土地征收時有關補償費的歸屬等問題，農戶可一定不能稀裡糊塗。

大家若對相關政策拿不準，可在訂立流轉合同前盡早咨詢專業律師，律師可協助農戶、村集體修改審查合同内容，确保土地經營權流轉能夠真正惠及村集體、農戶和工商企業等社會資本，将未來可能發生的争議降至最低。

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