廣東省都市圈國土空間規劃指引?近日，廣東省自然資源廳發布《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》（以下簡稱《指引》），界定了廣州都市圈、深圳都市圈、珠西都市圈、汕潮揭都市圈和湛茂都市圈内，需要重點協調的地域空間範圍，引發了公衆的高度關注，我來為大家科普一下關于廣東省都市圈國土空間規劃指引?下面希望有你要的答案，我們一起來看看吧!

廣東省都市圈國土空間規劃指引

近日，廣東省自然資源廳發布《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》（以下簡稱《指引》），界定了廣州都市圈、深圳都市圈、珠西都市圈、汕潮揭都市圈和湛茂都市圈内，需要重點協調的地域空間範圍，引發了公衆的高度關注。

為何要出台這份《指引》？《指引》為何要強調各都市圈内重點聚焦區域？它基于什麼指标而界定？于普通民衆而言，建設五大都市圈的“紅利”究竟體現在哪些方面？為此，南都記者專訪廣東 省城鄉規劃設計研究院總工程師馬向明。

廣東省城鄉規劃設計研究院總工程師馬向明。 南都記者 崔俊超 攝

焦點問題1

為何要出台都市圈規劃協調指引？

據馬向明介紹，珠三角很早就形成城市連綿區，城市之間很早就出現“空間距離近、互動性強”的特征。因此，1989年編制的《珠三角城鎮體系規劃（1991—2010年）》中即提出在珠三角構建十大城鎮群的構想。

1994年編制的《珠江三角洲經濟區城鎮群規劃》，可以說是全國第一個城市群規劃的前身。它和2002年編制的《珠三角城鎮群協調發展規劃》均将珠三角看作一個完整的城鎮群進行整體謀劃，目的就是協調城市社會經濟發展分工，促使區域内的多個城市形成發展合力。

2006年編制的《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》以及2008年編制的《珠三角地區改革發展規劃綱要》提出攜手港澳，共建世界級城鎮群。2015年編制的《珠江三角洲全域空間規劃》則進一步聚焦全領域、全地域的空間資源優化配置。

當前，我國經濟社會空間結構正在發生深刻變化，國内城市群、都市圈正在成為城鎮化發展格局的主體形态，2019年國家發改委亦發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》。

在目前全國正在編制國土空間規劃的背景下，出台《指引》可謂是重塑省内城市區域合作和競争新優勢的關鍵舉措。

據馬向明介紹，國土空間的規劃，以一級政府、一級事權、一個規劃來編制。“多規合一”後，把土地的使用、空間資源的配置、基礎設施的配置、公共服務的配置均統到一張圖上。其中開發規模、開發空間場所的确定，是國土空間規劃的重要的内容。

而國土空間的規劃，又按層級和内容分為“五級三類”。五級”對應我國的行政管理體系，分國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。因此，在編制國土空間規劃時，一級政府一級事權，不可能說廣東去考慮香港的問題，東莞去考慮深圳的問題。

但最近這十年，随着廣州深圳龍頭城市的吸引力的加強，大量的産業跟人口聚集在它們的邊緣地帶，影響力遠遠超出市域邊界的範圍，如東莞的鄰深地區。如果公共服務跟不上去，勢必影響服務水平，最終影響到産業，進而影響整個都市圈的發展質量。

因此，城際之間需要一份規劃指引幫助協調解決具體的問題。《指引》就是一份在省級國土空間規劃和市縣國土空間規劃之間，起到承上啟下、統籌協調的作用的文件。

出台這份文件，也是希望在各市縣國土空間規劃審批工作開展之前，針對都市圈核心地區跨行政邊界資源配置和協調的難點痛點，引導各城市在生态、交通、公共服務等領域開展共育、共建、共治、共享，指引各地進一步優化完善好國土空間規劃成果，形成都市圈整體發展效能最優方案，進而推動全省空間治理能力提升。

焦點問題2

都市圈協調範圍以何标準做界定？

《指引》發布後，一度被外界誤讀為廣東五大都市圈範圍“縮水”。8月4日，廣東省自然資源廳有關負責人對此回應稱：“文件中提到‘都市圈’，是為了指出都市圈内需要重點協調的空間範圍，并非對這五大‘都市圈’範圍的重新劃定”。

事實上，《指引》已明确表示：“根據人口、用地、設施關聯、生态連通、空間治理等因素綜合識别各都市圈在國土空間規劃中需要重點協調的地域空間範圍。”

需要重點協調的空間，又是如何識别出來的呢？

據馬向明介紹，在研究全面考察了全省各市縣自然生态本底、人口集聚與流動、建設用地布局、社會經濟和基礎設施建設等情況後，在借鑒東京都市圈、舊金山都市圈等國際先進案例的同時，廣東還利用大數據技術，重點通過人口密度、人口流動、通勤軌迹、用地連綿等因素，将中心城市周邊通勤一小時左右範圍作為都市圈規劃協調指引的重點“聚焦”地區，而非都市圈劃定範圍。

馬向明強調，1994年編制珠三角城市群的規劃時，主要是基礎設施的協同，如高速公路、飲水工程及港口碼頭的建設，這是以“物的流動”為主。

這次《指引》聚焦的則是都市圈核心城市跟周邊城市有無交界的地區，是基于“人的移動”而不是僅僅基于經濟聯系，并關注“人的移動”所帶來的設施需求。

而這也是依據自然資源部編制的《都市圈國土空間規劃編制規程》（報批稿）中對都市圈的定義——“以超大、特大城市為中心，以1小時通勤圈（大都市圈1.5小時）為基本範圍的城鎮化空間形态”。

韶關為何不在廣州都市圈協調範圍内，就是因為韶關跟廣州更多的是一種經濟（商務）聯系而非通勤關系。同樣，深圳都市圈的惠州龍門為何不在此次協調範圍，也是因為人口通勤量非常小。

廣州都市圈空間結構測度圖。該圖據珠三角鎮街人口流入統計數據制作而成。從圖中可看到，廣州主城是目前珠三角人口集聚能力最強的核心地區，珠三角地區 32 個區縣與140個鎮街均與其直接相連。廣州主城與佛山主城已在實質上形成了人口資源要素充分互動的灣區級城市強核心。在廣佛核心區外圍，以順德、三水、四會、增城和肇慶等區域為代表的外圍節點數目和人口集聚能力都有所下降，但這些城市的首位聯系均指向廣州主城。可見，廣州都市圈呈現明顯的“強核心簇群”的城市集聚形态。（注一，見文末）

焦點問題3

廣深都市圈為何走不一樣的發展格局？

據了解，廣佛之間、深莞之間每天都有超過30萬人跨城通勤，從這個角度看，廣州都市圈和深圳都市圈相對成熟，要應對這種高頻互動的人員流動，城市間非常有必要在公服供給、城際交通諸多領域開展規劃協同和合作，規劃建設都市圈，具有解決問題的現實意義。而另外三個都市圈都還在發育、培育之中。

面對不同的發展現實，《指引》對五大都市圈提出了不同的空間格局。如廣州都市圈，提出強化都市圈“強核心簇群式”空間布局模式，推動廣州、佛山城市中心功能重組與裂變，進一步提升能級，構建多中心的都市圈核心區；而深圳則是将區域核心功能分散至距離主城 30 公裡左右的若幹節點與重點平台，形成“多中心分布式”的空間拓展模式；珠西都市圈則提出“多中心環布式”的都市圈結構。

應如何理解這些空間布局的特征呢？

據馬向明介紹，全球不同的都市圈地區在不同時代先後提出了不同的規劃目标，如英國倫敦都市圈、日本東京都市圈在20世紀40-50年代均以控制蔓延、疏解人口為主；荷蘭蘭斯塔德地區在20世紀70年代強調以生态保育、生活品質提升為目标；日本京都、大阪地區在進入21世紀後開展優勢互補、提升國際競争力。

不同的規劃導向，形成了多種都市圈空間拓展模式，如以日本東京都市圈為代表的強核心簇群式都市圈、以美國舊金山灣區為代表的多中心分布式都市圈、以荷蘭蘭斯塔德為代表的多中心環布式都市圈等。

從廣東當前各都市圈發展情況來看，廣州都市圈較為符合強核心簇群式都市圈特征，深圳都市圈更加符合多中心分布式都市圈特征，汕潮揭、湛茂兩個外圍都市圈則可以從不同類型的多中心都市圈模式中獲得啟示。

而這些特征，很大程度上也受到自然條件的影響。比如深圳跟東莞之間、深圳跟惠州之間，因為兩支蓮花山脈亘其中，城市間無法像同處于西江沖積平原的廣州和佛山一樣，城市中心可以融合起來發展，然後重組、裂變，成為多中心。

深圳的中心區和東莞、惠州的中心區，因為山的阻隔有了一定的距離，于是三個中心呈分布式分開，通過“通道”呈軸線發展。而通道（廊道）識别出來後，就要在廊道上形成強節點。廊道強、節點強，中心體系就建立起來了。如果廊道不強，東莞、惠州跟深圳之間的聯系就變弱。以前的産業集聚靠高速公路，現在基于人的移動後，自然就以城際為通道布局。

而珠西都市圈之所以“多中心環布”，是因為珠西不存在一個淩駕于其他城市之上的強中心城市，空間上又無相向而行。如江門的珠西樞紐朝銀洲湖方向。中山通過深中通道往深圳方向靠攏，珠海則通過橫琴往澳門方向走。不過，三個城市因為西江而有了一個“綠心”一樣的存在，所以，它們需要共同面對取水問題，如何才能不受鹹潮的影響。另外，各市人口密度等能級都不是很高，單獨建地鐵難度大。如果能在都市圈内統籌考慮建設城際鐵路，既能解決城市之間的聯系，又能解決内部之間的交通聯系，這就成了一件好事。交通聯系加強和一體化進程提升後，一個更大規模的都市圈市場就會逐步發育形成，從而為城市競争力的提升助力。

深圳都市圈空間結構測度圖。該圖據珠三角鎮街人口流入統計數據制作而成。從圖中可看到，深圳主城的資源集聚能力稍遜于廣州主城，主要吸引深圳外圍區縣和莞惠臨深地區，東莞主城和惠州主城人口流入量僅次于深圳主城，位于珠三角城市節點的第三梯隊。值得注意的是，深圳都市圈第三、第四梯隊的城市節點數目多達12個，切這些城市均通過軌道交通、高快速路與三個中心地區（深莞惠城區）充分互聯，呈現明顯的“多中心分布式”的城市集聚形态。（注二，見文末）

焦點問題4

規劃建設都市圈的最大利好是什麼？

南都記者注意到，《指引》重點聚焦生态系統與農業空間、交通聯通、産業協同和重大公共服務設施共建共享等四個關鍵領域。

據馬向明介紹，之所以如此，是因為空間規劃體系中的都市圈規劃，聚焦于都市圈核心城市與周邊城市之間的空間協調問題，如交通一體化水平不高、産業分工協作不夠、低水平同質化競争嚴重、協調發展體制機制不健全等，尤其關注高度密集的都市連綿地區的人群活動與人居水平問題，包括人地關系緊張、公共服務配套與跨城通勤趨勢不匹配、高品質魅力空間不足等方面。因此，《指引》具有現實協調的指導性意義。具體表現在以下三方面：

一是協調空間規劃傳導，實現省、市開發與保護目标協同。落實國家、省區域發展戰略，優化開發與保護格局，以資源環境承載能力和開發适宜性評價為基礎，從都市圈理想格局視角，識别區域重點開發的關鍵廊道和節點，并明确區域生态和農業保護底線，以此作為指導各市國土空間規劃編制與審批的依據。

二是協調空間網絡銜接，促進城市間一體化發展。以深圳都市圈為例，深圳中心區受到北側梧桐-塘朗山脈的限制，建設空間規模不到300平方公裡，難以承載國際大都市發展需求，而梧桐-塘朗山與北邊東莞境内的銀瓶-大嶺山脈之間擁有1000多平方公裡的充裕發展空間，但同時也是深莞兩市的行政邊界所在，邊界兩側産業關聯緊密，人口跨城通勤量大，亟需在交通網絡、公共服務網絡的配置方面進行深入細緻的協調，補足邊界地區短闆，實現一體化發展。

三是協調空間資源分配，避免城市間同質化競争。以湛茂都市圈為例，湛茂機場的建設引發了周邊地區在空港産業布局方面的競賽，各地處于自身發展考慮，紛紛面向空港投放産業用地，如果不加以空間協調引導，很有可能出現産業的同質化競争、客貨交通的混雜幹擾、用地規模過度投放等問題。盡管湛茂都市圈目前尚處于起步階段，但空港作為戰略性資源，對未來這一地區的發展将産生舉足輕重的影響，因此很有必要提前科學謀劃周邊空間資源的利用，協調兩市共享利好，為都市圈發展奠定良好基礎。

四是通過共同行動，提升單個城市的競争力。當今城市的發展，無時無刻不是處在競争的環境中，通過都市圈的規劃，加強鄰近城市的一體化進程，形成都市圈級的統一大市場，那對于都市圈内的每一個成員城市都會帶來對城市競争力的提升，對于個人來說，統一的就業市場、住房市場和消費市場的形成，會給予個人更多元的選擇。

馬向明認為，國土空間規劃面對的是未來二三十年的發展。從《指引》來看，各方面資源配置到位後，公共服務設施協調銜接好後，将來人在都市圈内的移動，将具有更大的便利性。而人在這個都市圈内，選擇的範圍和機會也将變得更大。

注一、注二：本次研究采用的人口流動數據為百度慧眼平台提供的2018 年5 月19 日( 工作日) 和5 月24 日( 休息日) 兩日的珠三角地區鎮街尺度的人口流動數據( 以下簡稱“統計人口流入量”)，并設定從A點出發到達B 點停留超過2 小時，計為1 次有效流動數據，得出共計11 296 條有效數據。

注一、注二圖片來源：城市-區域視角下的粵港澳大灣區都市圈空間組織模式[J]. 規劃師, 2022, 38(5):6.）；廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司黎智楓和粵規院灣區(廣州)規劃設計有限公司 姚丹燕、黃永賢授權提供。

出品：南都大灣區工作室

采寫：南都記者 黃海珊 實習生 周曉丹

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