近日，财政部發布上半年中國财政政策執行情況報告。報告提出，始終堅持将兜牢“三保”底線作為财政工作的硬任務，在财政收支矛盾十分突出的情況下，進一步加強對地方的财力支持，壓實地方責任，加強督促指導和監測預警，推動基層“三保”支出有效保障、地方财政運行平穩有序。

對中國這樣國土面積廣闊、地區情況複雜的大國來說，研究區域财政非常重要，區域财政建設與轉移支付制度密切相關。轉移支付是解決地區發展不均衡問題的重要制度安排，有一般性轉移支付、專項轉移支付和分類轉移支付三種形式，有不同的理論邏輯，推動地區協調發展可以綜合運用這三類轉移支付。

原文 ：《轉移支付助推地區協調發展》

作者 | 中國人民大學财政金融學院财政系主任 呂冰洋

圖片 | 網絡

一般性轉移支付：寓激勵于平衡

一般性轉移支付是用來彌補地區财力差距，為解決地方财力不均衡問題而設立的轉移支付，不能給地方設置資金使用條件，地方對這類資金的使用方向有充分的自主權。大量研究認為，一般性轉移支付制度在平衡地區差異的同時，不可避免地會帶來一些效率損失，原因是轉移支付先天存在逆向激勵問題，一般性轉移支付制度設計是轉移支付規模與地區自有财力負相關，也就是說，越發達的地區得到的轉移支付越少，越不發達的地區得到的轉移支付越多，它會降低地區發展的經濟動力。

轉移支付确實在平衡地區财力差異上發揮了重要作用，落後地區會有更多資金用于本地基本公共服務供給。随着“西部大開發”“振興東北老工業基地”和“中部崛起”等區域戰略的實施，轉移支付的政策目标不僅停留在基本公共服務均等化上，而是要直接拉動落後地區經濟增長。

經典發展經濟學家非常強調落後地區發展經濟最大的問題在于沒有第一推動力，落後地區缺乏資本且經濟風險較大，要走上發展的道路，一定要有某種推動力量使其走出低水平均衡陷阱，才能使經濟發展産生質變。對落後地區來說，轉移支付正是發揮了第一推動力的作用，2007年以後西部地區經濟增長速度明顯超過東部地區，這種收斂特征側面說明了近年來我國落後地區經濟增長能力的提升，其中一般性轉移支付的作用是不可或缺的。

專項轉移支付：積極均衡策略

傳統理論認為，專項轉移支付的作用是解決公共産品提供的外部性問題。例如，甲地區的交通建設不僅會讓甲地區企業和居民受益，而且會讓乙地區企業和居民受益，此時甲地區财政支出按局部地區邊際收益等于邊際成本原則來決策就不是最優的，中央地區給甲地區一筆用于交通支出的專項轉移支付後，會激勵甲地區按全局邊際收益來改善交通基礎設施。

但是，專項轉移支付在中國還有它另外的理論邏輯，那就是可以在一定程度上改變地方政府偏好和财政支出方向。地方政府的偏好分為兩類，對應着兩類财政支出。一是經濟偏好和生産性财政支出，當地方政府比較重視經濟發展時，經濟發展的主要推動力來自企業産出增加，地方政府會将财政資金用于交通建設之類的經濟性支出；二是民生偏好和民生性支出，當地方政府比較重視以教育、醫療等為代表的民生改善時，地方政府會将财政資金用于民生支出。與一般性轉移支付相比，專項轉移支付能夠較快鎖定政府支出和公共産品提供的方向，改變欠發達地區基礎設施或公共服務供給狀況，可以稱為“積極均衡策略”。

分類轉移支付：未來改革方向

不論是一般性轉移支付還是專項轉移支付，都為我們所熟知，但是還有一類轉移支付——分類轉移支付是應該引起我們注意的。所謂分類轉移支付（或稱分類撥款），是規定資金使用方向但不指明具體用途的轉移支付，其資金用途不被限定于某一具體的公共項目，而是限定在某一大類公共服務（如教育、醫療等），因此，資金用途雖有限制卻較為寬泛。

與一般性轉移支付相比，分類轉移支付可以鎖定政府支出的大方向；與專項轉移支付相比，分類轉移支付使得地方政府在資金運用上有更大的自主權。用途指定較為寬泛且按因素法分配資金的分類轉移支付不僅有利于促使地方政府行為與中央政府的治理目标相匹配，并且有助于提高地方政府的治理能力，因而應成為我國專項轉移支付制度改革的主要方向。

1994年分稅制改革後，中央政府财力大大增強，“兩個大局”逐漸由“沿海優先發展”向“沿海拿出更多力量來幫助内地發展”轉變，轉移支付制度在平衡地區差距中起着重要作用。在未來财政體制改革中，應沿着“權責清晰、财力協調、區域均衡”的方向，處理好激勵與平衡的關系，讓轉移支付體系更加科學和規範，繼續在區域經濟協調發展中起到重要作用。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第1819期第1版，未經允許禁止轉載，文中内容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

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