清代在光緒之前，全國共設十八個省。這十八個省的最高行政長官為總督、巡撫。不過各省的情況有别，因此在設立總督、巡撫時朝廷也有區别，通常來講在清末之前共有八個總督以及十六個巡撫。

需要說明的是，有些省份是隻設總督而不設巡撫的，比如直隸、四川、甘肅這三個省（福建的變化較大），皆是總督兼巡撫銜。而山西、山東、河南這三個省卻是隻設巡撫而不設總督。

直隸、四川、甘肅等不設巡撫，為了是加強總督的職權。直隸為疆臣之首，拱衛京畿職責重大，因此自雍正以後就不設巡撫以加強直隸總督的事權。四川、甘肅地處邊疆或少數民族聚集區，賦予守土安民的重任，以總督兼巡撫銜，同樣也是為了加強其權力，不受巡撫掣肘。

那麼山西、山東、河南這三個省為何不設總督而隻有巡撫呢？

山西在明代以前的地理位置十分重要，因為它北面與蒙古接壤，明代以前蒙古和中原的關系時好時壞，邊境多有戰事。但清王朝視蒙古為一家，甚至可以理解為戰略同盟的關系，北方的威脅自然也不複存在，所以清代時山西也就成了内地省份。

山西的西邊是陝西，陝西、甘肅兩省設陝甘總督；山西的東面是直隸，這裡又有直隸總督，而南邊的河南又是中原腹地，故山西不設總督合情合理。

山東同樣也是如此，東面臨海；北邊和西北邊又有奉天、直隸這兩個軍事重鎮，南面緊鄰江蘇屬于兩江總督的轄區。因此，從地理位置上來看，山東确實不需要設立總督。

河南西邊、南面、東面三個方向分别是陝甘總督、湖廣總督、兩江總督的轄區，且距離京城也不遠，所以河南不設總督也在情理之中。

山西、山東、河南都與直隸接壤，雖然直隸總督的行政權僅限于直隸一省，但在特殊時期，比如遇有兵事或是突發情況，直隸總督的觸角可以伸至這三省，朝廷賦予了直督的統籌大權，尤其是山西、山東兩省的情況最為突出。

山西、山東、河南這三省不設總督，終其根本原因就是它們位于中原腹地且距離京師較近，且有直隸、陝甘兩位總督在側，故在軍事方面考慮，沒有必要設立專職的巡撫。

當然不同時期的情況也有出入，比如河南巡撫在雍正四年特加總督銜，田文鏡就曾短暫擔任過河南總督，但這都不是常态。

巡撫原品為從二品，凡加兵部侍郎銜者為正二品。實際上，清代巡撫自乾隆以後，例加兵部侍郎和都察院右副都禦使銜，實際品級都為正二品。

巡撫是簡稱，在清代的官制中，每個省的巡撫的正式官名都不一樣，比如江蘇巡撫的全銜為“巡撫江蘇等處地方，提督軍務兼理糧饷”；安徽巡撫的全銜為“巡撫安徽等處地方，提督軍務節制各鎮、兼理糧饷”；浙江巡撫的全銜為“巡撫浙江等處地方，提督軍務，節制水陸各鎮，兼理糧饷”。

山西巡撫全銜為“巡撫山西等處地方，提督軍務，兼理糧饷，提督雁門等關”；山東巡撫全銜為“巡撫山東等處地方，提督軍務、糧饷，兼理營田”；河南巡撫全銜為“巡撫河南等處地方，提督軍務、糧饷，兼理河道、屯田”。

從各省巡撫的全銜來看，似乎看不出山西、山東、河南三省巡撫有何不同之處。其實這三省的巡撫還有一個重要的兼職，那就是兼提督銜，山西巡撫于雍正十二年加提督銜；山東巡撫于乾隆八年加提督銜；河南巡撫于乾隆五年加提督銜。這也是與其他巡撫最本質的區别。

提督是武職為從一品，巡撫如果兼任了提督銜，那麼品級自然也就成了從一品與總督平級，這就比其他巡撫正二品要高一級。可是我們又不能說這三省的巡撫和總督是同等的。

因為清代和明代一樣同樣也是重文輕武，各省提督雖為從一品，但畢竟是武職，實際權力遠遠不及巡撫、總督，就是連布政使、按察使也不及。

山西、山東、河南三省巡撫都加了從一品的提督銜，但在法律層面并沒有規定他們的品級是從一品，隻不過地位略高于其他省的巡撫，因此嚴格意義上來講，這三省巡撫隻比其他省巡撫高半級，比總督地位要低。

此外，由于這三省都不設總督，因此總督例兼的“鹽政、河道”等相關職務也都有巡撫兼任，比如山西巡撫兼山西鹽政，河南巡撫要兼理河道等等。因此從職權方面來講，這三省的巡撫要比其他省的巡撫要重。

在封疆大吏的選任上，山西、山東、河南這三省巡撫，也是皇帝最為重視的。一般情況下，都是從其他省份的巡撫調任，很少有從布政使任上直接提升的。相對來說，這三省巡撫提升總督的機會也更大。

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