ABO模式，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公共産品及服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。ABO模式首創于北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司在2016年4月20日簽署的《北京市軌道交通授權經營協議》之中。

1.項目性質決定

采用ABO模式實施的項目類型一般具備“大公益，小經營”的特點。該類項目前期投入巨大、回報期限較長、獲利不确定，現實中對社會資本吸引力不足，無法采用PPP模式，需要政府進行幹預。

2.PPP并不萬能

2019年3月7日，《關于推進政府和社會資本合作規範發展的實施意見》（财金[2019]10号）發布，文件的主要内容是要求财政支出責任占比超過5%的地區不得新上政府付費類PPP項目，規定全部PPP項目支出不超過當年本級一般公共預算支出的10%。

所以，政府與社會資本合作PPP模式财政承受能力一旦超過10%，超出部分就是政府隐性債務。而在特許經營或者ABO模式下的片區開發就不受财政承受能力10%的限制了。另外，PPP模式流程太長，存在很多不确定性。且由于“公益性”的限制，土地整理、招商引資等合作内容也不能放到PPP合作範疇中。

1.政府采購

ABO的具體采購類型歸屬，應從屬于ABO協議中規定的采購内容。協議中規定的采購内容是服務，即屬于政府購買服務，協議中規定的采購内容是工程，即屬于政府采購工程。

當地政府委托片區開發建設主管部門通過公開招投标選定并授予項目公司（或社會資本方企業）在指定區域的片區開發建設特許經營權，并配合當地政府依法在政策保障、審批事項、土地整理、優惠貸款、專項資金等方面給予支持。

2.簽訂特許經營協議

通過特許經營協議明确，項目公司按照區域規劃進行片區開發建設，土地收儲及開發職能由土地儲備部門行使；項目公司必須通過招拍挂才可獲得土地使用權，且在獲得土地使用權之前不可将土地用于融資。

項目公司負責自籌資金，按照區域規劃進行片區開發建設，包括建設工業廠房，及進行研發基地、學校醫院、配套住宅等建設；負責開展片區開發的運營管理。同時，在政策法規範圍内，項目公司享有租售、物業等收益權。

3.合同金額的确定

ABO最後支付的合同金額一般采用“成本 合理利潤”的方式測算，保證社會資本獲得合理收益，支付金額的多少，要取決于績效考核的結果，存在因績效考核不合格而虧損的風險，也存在績效考核結果優秀而獲得超額收益的可能。

片區開發建設主管部門對于項目公司的土地整理、基礎建設等公益性建設投資，在特許經營協議項目區域範圍内财政收入增量的約定比例内，針對已竣工驗收的建設工程績效考核等職責，并據此支付約定的成本 合理利潤及購買服務費用。

1.項目要有一定的收益

ABO片區開發項目需要具備一定的可收益性，全部是純公益的不行，社會資本承擔合理投資風險，項目公司要通過項目收益分配取得回報，而不是單純的業主給的投資成本。項目本身的确定就需要符合投融資邏輯，投資主體能夠通過項目運營取得回報，而不是項目是否有收益跟施工企業和投資人都無關。

2.不要形成固定的支出責任

2020年1月3日，《政府購買服務管理辦法》（财政部第102号令）發布，約定政府購買服務合同最長不能超出3年，所以ABO的購買服務期限不能超過3年。無論是工程還是服務在支付費用的時候，一定要注意不能形成固定的且滞後的支出責任，所以考核機制的設置就很關鍵。

3.投入産出考核

ABO模式的片區開發的目的肯定是增加地區生産總值，加快區域經濟發展，對增加GDP的績效考核是片區開發的特有内容，建立投入和産出之間科學合理的績效考核機制是關鍵，也就是片區開發的投入不僅能增加稅收等财政收入，還要能帶動當地的經濟發展。因此，建立基礎設施投資和招商引資服務及區域經濟發展相關聯的考核機制是避免隐性債務的關鍵。

本文首發于強國經濟談。

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