作者|席加省 資深國資國企研究專家

擁有18年以上的國企改革、管理咨詢經驗、企業高級管理工作經驗，常年活躍在國企改革一線，深度服務客戶超過100家，執行咨詢項目超過200個

城投公司尤其是區縣級城投公司的發展環境日益複雜艱難，但重要性卻與日俱增，優秀的城投公司可頂半邊天絕非虛言。因此，如何做好、用好、管好城投公司成為重要課題。當前，城投公司必須要堅定不移轉型升級，這既是着眼現實解決債務問題防範債務爆雷的需要，更是增強融資能力繼續承擔地方政府重大項目确保可持續發展的需要。

如何轉型升級？兩個要點：從事業單位向市場化的公司轉型，從單一的融資平台向現代化的國有資本專業平台升級。但轉型升級絕不是千篇一律，城投公司每家都有自己的資源禀賦、發展階段、現實問題，轉型升級的模式和路徑自然不會雷同。

但無論如何轉型，建立現代企業制度都是基礎工作。以管理促經營是城投公司轉型升級的必由之路。通過構建現代企業制度，推動城投公司成為“産權清晰、責權明确、政企分開、管理科學”的市場主體，建立集團化發展模式，支持業務可持續發展，實現資本運營 實體化運作的産融結合模式，這是城投公司現代企業制度的核心所在。

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城投公司建設現代企業制度不能貪大求全

現代企業制度的内涵相當豐富，包含了現代企業管理的一系列的機制、流程、制度，包括公司治理體系、公司組織體系、公司激勵體系、公司管理體系等。對城投公司來說，真的有必要建設一個“大而全”的現代企業制度嗎？城投公司真的有能力建設一個全面的現代企業制度體系嗎？

答案是否定的。

對大部分城投公司來說，全面建設現代企業制度是不太可能完成的任務，其治理基礎、組織基礎、管理基礎、隊伍基礎太薄弱，一口吃不了胖子，管理的工作必須要紮紮實實推進，才能真正起到效果，而不是“為管理而管理”的任務式建設。同時，管理是支持經營的，經營沒做好，一股腦的做管理也沒有任何的意義與價值。

從本質上說，城投公司與一般公司不同，與一般的産業型國有企業也不同，要解決的核心問題自然也就不同。

第一，解決治理問題。治理問題要抓住兩個核心：合法性問題、專業性問題。一般來說，城投公司處于政企不分向政企合作關系轉型的階段，公司治理能力偏弱、市場化選人用人機制尚未建立，領導在不同治理主體之間兼職及重疊現象突出，導緻公司治理效能偏低、治理風險累加。因此，城投公司現代企業制度的建立要着眼于規範的公司治理體系的建設，一方面提高決策及經營能力，另一方面則是依法建立健全治理結構及其治理規則，滿足依法從事各類經營活動，與其他市場主體合作的需要。

第二，解決集團管控問題。當前大部分城投公司都通過重組整合、公司新設等各種方式實現了集團化發展，旗下涉及業務衆多、子公司衆多，但存在着明顯的集團管控短闆，集團是“集而不團、大而不強”。集團總部和子公司職責不清、權限不明、管控不力、内耗嚴重。因此，城投公司要根據自身業務特點和發展階段選擇集團管控模式、設計集團管控體系，在内部建立激發業務發展活力又發揮集團集約化優勢的市場化機制。

第三，解決激勵約束問題。城投公司長期以來的收入分配是行政化模式，可以說是國企三項制度改革的釘子戶，激勵機制不活，薪酬固化、激勵方式單一現象突出。近些年來城投公司并購重組，不同的激勵約束機制并存，讓激勵約束問題更加突出。因此，城投公司應該以集團化模式，充分考慮業務、發展階段、行業等因素，重塑激勵約束機制。

第四，解決合規經營問題。城投公司經營的資源特色比較明顯，其發展依靠地方政府的資源、資産、資本、資金作為啟動。同時，城投公司在地方經濟社會發展中承擔了大量的融資、投資、基礎設施建設、政策性項目等，其合規性問題尤為突出。因為，城投公司在建設現代企業制度時應在決策機制、内控體系、風控制度、合規經營等方面強化組織建設、體系建設，将合規經營納入國企大監管體系，防範重大風險。

02

以管理促經營：市場化經營機制如何打造？

城投公司現代企業制度建立的初衷是激發經營活力，效率優先，推動城投公司建立市場化經營機制，對外以獨立的市場主體參與競争、謀求合作，對内以市場化經營機制激發各業務的經營活力，推動内部子公司的競合式發展。所以，城投公司就得尊重市場規律，以市場為核心配置資源，圍繞資源配置效率提高與競争力提升展開，對外開放、對内搞活，着重應該解決以下三個問題：

第一，建立健全授權經營機制。

當前，城投公司的授權經營機制不夠靈活，城投公司的決策權很小、經營權偏小，行政命令對城投公司影響太大。城投公司想要搞活經營，授權經營必不可少。

從整體上說，要重新厘清地方政府及其國資監管機構、行業主管部門與城投公司之間的責權利關系，按照公司法等法律法規的要求賦予城投公司相應的決策權限、經營管理權限，既讓城投公司自主經營，又讓城投公司自負盈虧，實現責權利對等。

從城投公司自身講，要做好集團管控、組織化建設，明确定位、職責、部門、崗位，建立以崗位為核心的組織體系，從而以崗位為核心建立業務流程與管理體系，有效層層分解經營壓力，激發經營活力。

第二，改革選人用人機制。

非市場化的選人用人機制是制約城投公司發展的根本問題之一。對于城投公司來說，存在着人員隊伍固化及結構性失衡的突出問題，人員總量不少，但專業性人才匮乏是現實問題。因此，大膽推行選人用人機制改革勢在必行。

選人用人機制改革的首要是對領導班子進行改革，尤其是經理層進行改革。國有企業的特殊性決定了不可能所有領導班子成員都推行市場化選聘及管理，但經理層作為決定企業經營管理的核心層，必須要市場化，要推行經理層全員任期制和契約化管理，加大向社會招聘的比例。有條件的子公司可以實行職業經理人制度，進一步改革選人用人機制。

同時，城投公司應該建立多通道、多層次的職能體系，打破子公司與子公司之間、子公司與集團本部之間的橫向、縱向人才流動壁壘，以崗位為核心推行社會化招聘與全員競聘等方式，推動人才的内外流動，優化人崗适配，激發隊伍的活力。

第三，改革薪酬績效體系。

對城投公司來說，關鍵在于薪酬如何發揮作用以及薪酬的公平性、激勵性如何體現。很多城投公司的薪酬管理不規範，行政事業單位痕迹明顯，不符合國企改革方向，更不利于調動員工的積極性。

從狹義上說，薪酬改革是改革短期報酬。要做的是以績效為核心改革薪酬結構，實現“收入能增能減”。其中的關鍵在于全面梳理薪酬結構，實現全面薪酬管理，增加随業績變動而變動的浮動工資部分，強化業績考核的指标設置、過程管理、結果應用，将個人收入與公司經濟效益、創造價值能力密切挂鈎，實現個人利益與公司整體利益的密切挂鈎。

從廣義上來說，薪酬改革是要嫁接中長期激勵方式。中長期激勵是建立一種員工與企業共赢的一種激勵方式，主要以分紅、股權激勵等方式體現。目前國企改革已經有很多的激勵工具，如員工持股、超額利潤分享、項目跟投等各種方式，城投公司完全可以在符合條件的子公司運營。

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