摘

要

從全球城市到全球城市區域，上海大都市圈将形成緊湊開放的空間新格局，交通協同規劃應突破行政邊界，轉向适應交通特征和功能的空間範疇。本研究基于上海大都市圈交通基礎設施網絡基本格局，從樞紐功能協同、城際通道補齊及網絡化水平再提升出發，緊扣區域樞紐格局重塑和城際交通聯系由軸線走廊向網絡化轉變兩個關鍵變革，立足“區域、大都市圈、跨界城鎮圈”三個空間層次，圍繞“模式轉變、統籌協調、網絡融合”的基本思路，提出區域綜合交通系統布局和一體化交通協同發展策略。

本研究作為上海大都市圈空間協同規劃五個專題之一，提出的樞紐協同、通道補強和網絡完善的發展模式和規劃策略，對都市圈及跨行政邊界地區的交通協同規劃具有借鑒意義｡

一、上海大都市圈交通基礎設施網絡基本格局和發展特征

上海大都市圈城鎮密集，社會經濟發展水平較高，相互間産業、經濟和社會聯系緊密，跨城交往密切，客流廊道明顯，且随着鄰滬城鎮規律化通勤需求的不斷加強，城際需求已呈現出網絡化、複合化和多元化的發展特征｡

（一）區域交通基礎設施網絡格局基本形成

區域交通基礎設施建設與都市圈發展相互促進、密不可分，并呈現出不同的階段特征和發展重點｡目前上海大都市圈機場群密度為1.3個/萬平方千米，遠高于長三角的0.9個/萬平方千米｡上海大都市圈世界級機場群以上海為核心，且樞紐機場功能突出，客貨運吞吐量分别占上海大都市圈機場的81%和94%｡區域港口群一體化發展進程逐步加快，從2005年洋山港開通到2019年浙滬合作共建小洋山綜合開發項目開工建設，逐步形成上海港及甯波舟山港以集裝箱運輸為核心，江蘇以江海河聯運為特色的滬浙蘇港口群港口貨運吞吐量“三分天下”的運輸格局｡2000年以後上海大都市圈基礎設施進入高速發展階段，區域高速公路網絡“環 放射 廊道”格局基本形成，路網密度達到6.64千米/100平方千米，已經超過《長三角交通運輸更高質量一體化發展規劃》提出的5千米/100平方千米的發展要求｡2010年以後高速鐵路“z”型走廊建成，區域鐵路網絡加速完善，線網密度已超過300千米/萬平方千米，其中高速鐵路線網密度120千米/萬平方千米，已超過東京首都圈113千米/萬平方千米的現狀水平｡

（二）樞紐協作、通道層次及網絡化水平有待改進

上海與大都市圈的交通聯系占與長三角聯系需求的75%左右，但樞紐間協作還不夠緊密、城際網絡發展還相對滞後，重要功能節點直連直通仍未顯著改善｡

第一，港口及機場群國際競争力及區域協作有待提升｡上海大都市圈航空運力結構遠高于城市群的經濟集中度，空鐵聯運體系尚未形成，國際樞紐機場與周邊幹線、支線機場協調聯動不足，樞紐機場國際旅客比重和國際連接度遠低于成田機場、戴高樂機場等｡上海大都市圈港口資源豐富且吞吐量處于世界領先地位，但貨運附加值和港口群内部協作水平不足，且随着長江深水航道建設，下遊港口靠泊條件接近，相互間競争存在進一步加劇的可能｡

第二，軌道層級缺失已成為發展進程中的突出短闆｡上海大都市圈區域幹線走廊完善程度遠超城際走廊，區域、城際、市域功能複合導緻“超荷效應”，系統穩定性和可靠性水平降低｡上海大都市圈軌道交通網絡呈現典型的“啞鈴”型結構，市域（郊）鐵路建設速度嚴重滞後于人口、産業等要素流動，鐵路網密度僅為0.03千米/平方千米，遠低于東京的0.27千米/平方千米、倫敦的0.08千米/平方千米，以“高鐵 地鐵”的組織模式導緻服務深度和廣度不足，也難以滿足多樣化的城際出行｡

第三，鐵路樞紐與城市空間耦合不足且重要節點地區缺少樞紐覆蓋｡上海大都市圈核心城市組織能級跨界已有突破，形成了以上海、南通、蘇錫、錫常等多個30-50千米的通勤圈，但由于區域城際網絡化發育程度嚴重不足，“圈域分割”導緻同城化進程不協調，通勤比例還不足1%｡鐵路90分鐘服務範圍已覆蓋滬甯、滬杭走廊重點城市，但高鐵及城際樞紐對重要節點地區的覆蓋率僅35%左右，尤其是城際樞紐的不足帶來服務的“深度缺失”｡

二、基于要素變革和共同訴求的交通協同目标願景

單純從項目對接出發難以滿足大都市圈現代綜合交通運輸體系構建的要求，需要重新認識綜合交通結構性要素，發揮空間規劃的引領作用，促進區域交通協同和一體化發展｡

（一）應對區域交通結構性要素的深刻變革

由于高速鐵路等快速推進，城市間時空距離大大壓縮，具備了建設更大範圍都市圈的條件，與此同時交通協同需要更加關注承擔國家責任并帶動潛力地區的發展｡

第一，區域樞紐格局面臨結構性空間重塑｡随着上海大都市圈經濟和交通網絡的演進，區域樞紐格局由核心城市集聚向協同聯動發展成為必然過程｡一是，航空運輸呈現快速發展、空域能力緊張和市場競争日益激烈的态勢，需要機場群布局、航線優化等以提高國際競争力｡二是，主動适應國際經貿格局調整和全球産業鍊分工，需要優化提升港口國際供應鍊位勢和價值鍊協作水平｡三是，區域鐵路網絡正處于由傳統的“Z”形通道向網絡化發展階段的轉變，在強化核心樞紐規模和輻射的能級的同時，更應關注城際樞紐服務的均衡性｡

第二，城際交通走廊将由軸線聯系向網絡化格局轉變｡随着城市間産業分工協作的推進，城市空間功能格局将在更廣的範圍、甚至在城際進行組織｡一是，随着規律化的城際客流快速增長，需要強化複合交通走廊建設，持續優化城際交通聯系的緊密度和方式結構｡二是，處于市域向心交通系統“末端”的新城，需要打破既有“單中心放射”的系統布局模式，完善城市級樞紐功能，擴展對外連接扇面，轉變為區域發展廊道上的“節點”｡三是，為參與更深層次的區域分工，中小城市及潛力發展地區更加需要新興城際發展廊道的支撐，完善城際交通網絡，改變區域交通可達性“蛙跳”的短闆｡

（二）建立通達全球、服務全域鍊接的高效對流網絡

在以國内大循環為主體、國内國際雙循環相互促進的新發展格局中，上海大都市圈需要努力構建面向通達全球、服務全域鍊接的多層次高效對流網絡，支撐各級城市與節點之間的鍊接互動，推動多極網絡化的發展模式｡

第一，“通達全球”更加突出機場和港口群協同對提升國際競争力的支撐｡在全球城市區域樞紐能級不斷強化、專業化水平持續提升的當下，上海大都市圈亟待構建分工明确、功能齊全、聯通順暢的世界級機場群和港口群，強化周邊城市與上海機場聯動，與上海港的戰略合作，以協同發展促進都市圈交通競争力的整體提升，重點破解大都市圈規模結構極化、分工協作不足以及國際化水平仍然偏低的問題｡

第二，“全域鍊接”更加強調多層次交通網絡完善對空間組織模式的引導｡一是以交通走廊引導區域空間布局，重點培育次級發展走廊，支撐網絡化格局｡二是以大都市圈軌道交通網絡為重點，完善覆蓋多層次功能節點的區域交通支撐，構建融合都市圈“區域網”與城市群“骨幹網”的高效“對流網絡”。三是形成多方向、多方式緊密銜接的一體化交通系統，重點破解當前次級區域、次級城鎮及節點地區交通鍊接不足的問題｡

// 圖1 上海大都市圈交通網絡規劃研究視角及重點分析

三、融合設施、組織、功能的一體化交通協同發展策略

強化發展廊道作為促進區域要素集聚和緊湊發展的空間骨架，合力加快沿江、沿海沿灣、滬湖、通蘇嘉甬等走廊建設，完善和提升滬甯、滬杭、甯杭甬等走廊服務功能，支撐區域空間新格局｡發揮上海龍頭帶動作用，打造極具競争力的世界級樞紐體系，構建高度融合的區域交通網絡，強化分工合作、錯位發展，提升區域交通協同發展水平和效率｡

（一）共建“江海河聯動”的世界級港口群

适應國際航運重心向亞太轉移的态勢，在“一體兩翼”的總體布局框架下，推動市場主導下的港口間相互參股與資源整合模式，構建面向全球的航運資源和服務配置中心｡支持和鼓勵内河港口與沿海港口的聯動發展，利用航運中心信息化手段，平衡運輸需求和設施能力，力求資源配置效率的最大化｡

第一，深化跨區域合作，完善“一體兩翼”的世界級港口群布局結構｡以上海為中心、蘇浙為兩翼，構建功能完善、服務領先、互利共赢的世界級港口群，鞏固和提升上海國際航運中心的服務承載能力，支持和鼓勵内河港口與沿海港口的聯動發展｡長江沿岸港口條件趨同，北翼港口群在明确内部分工的同時，應深化滬蘇長江口港航合作，加強跨江聯動發展｡甯波舟山港與上海港經濟腹地存在重疊，應加強江海聯運合作和模式創新，推動形成上海國際航運中心、舟山江海聯運服務中心聯動發展的格局｡

// 表1 上海大都市圈港口功能體系

第二，打通區域港口物流基礎設施網絡，促進江海河、鐵公水聯運發展｡圍繞“強化通道、通江達海”的基本思路，協同推進長江幹流、京杭大運河和浙北高等級航道網，加強碼頭技術改造和錨地建設，推動海江河聯運體系發展，提高集裝箱水水聯運比重｡圍繞“網絡聯通、擴大輻射”的總體導向，推動疏港鐵路串聯沿線港區，優化港區貨運結構，發揮幹線鐵路通道功能，拓展上海港區域腹地，強化蘇州中歐班列樞紐節點功能，打造“一帶一路”國際物流幹線｡

（二）打造支撐全球城市功能體系的航空樞紐群

落實《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》要求，合力構建分工明确、功能齊全、聯通順暢的世界級機場群，強化政府推動下的“空域運行、地面交通、機場管理”協同運營管理模式，提高區域航空國際競争力｡

第一，持續提升以上海為核心的大都市圈機場群服務能力｡上海大都市圈機場群作為對内對外開放的門戶，現狀整體飽和度約86.9%，且航空客運需求處于快速發展階段，預測2035年将達到3.0億人次/年，未來仍有5000萬人次/年的能力缺口｡《新時代民航強國建設行動綱要》明确提出，着力推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等世界級機場群建設｡未來上海大都市圈機場群重點是通過建設南通新機場、提升蘇南碩放機場功能和建設嘉興航空聯運中心等來滿足不斷提升的航空客貨運輸需求｡

第二，促進多機場專業化分工并疏解上海非國際樞紐功能｡從全球領先機場群的結構來看，一般是有1-2個國際性樞紐，旅客吞吐量占本機場群的30%左右，并處于全球排名前列；有1-3個區域性樞紐，旅客吞吐量占本機場群的10%以上；另有若幹個地區性樞紐和非樞紐作為機場群的“輔助機場”｡國家民航局飛關于進一步深化民航改革工作的意見；明确提出“疏解北京、上海、廣州等機場非國際樞紐功能”｡上海航空樞紐建設成效顯著，亞太門戶複合航空樞紐地位基本确立，未來将發力推動“互補模式”，完善區域性樞紐多機場體系，拓展國際客貨運航線，降低低成本航空運行擠占主幹機場時刻，強化銜接輻射帶動作用｡

第三，推動以空鐵聯程聯運為核心的現代航空樞紐建設｡構建面向上海大都市圈的航空資源優化配置體系，新建機場應與區域發展走廊和高速運輸通道相結合，既有機場應積極引入區域城際鐵路，擴大時空覆蓋範圍｡結合上海東站與浦東國際機場形成浦東綜合交通樞紐，引入滬蘇通鐵路、滬乍杭鐵路，并完善兩場之間的快速聯系通道，構建空鐵聯運體系，重塑門戶樞紐功能，擴大對長三角的服務能力｡

（三）建立節點帶動和網絡互聯的多層次城際軌道交通

打造“軌道上的都市圈”，将都市圈城際、市域（郊）鐵路以及開行城際及市域通勤化列車的普速鐵路均納入都市圈軌道交通網絡範疇，強化“複合走廊” “分圈層布局”的系統結構，并以都市圈城際鐵路強化區域交通一體化，以市域（郊）鐵路實現通勤同城化｡

第一，構建具備廣泛承接能力和深度吸引力的都市圈客運樞紐體系｡形成對廣域空間高效覆蓋的綜合交通樞紐體系，與區域功能體系相契合，充分發揮中心城市輻射和引領作用，擴大對重要節點地區的覆蓋，并促進樞紐與地區功能中心融合｡将交通網絡資源在關鍵節點集聚，強化虹橋、浦東樞紐與大都市圈軌道交通網絡銜接，作為上海大都市圈的“門戶樞紐”。推動南通新機場、無錫碩放機場等鐵路通道的引入，擴大“空鐵樞紐”的區域輻射能力｡結合高速鐵路幹線規劃建設，打造蘇州北站、嘉興南站等“高鐵樞紐”，建立“一體化、多功能、綜合型”的立體開發模式，提升對節點城市的支撐和引導｡實現從“高鐵 地鐵”向“直連直通”深入中心城區的高效組織模式轉變，推動“城際樞紐”融入地區中心并激活功能，突出“站城一體”和無縫銜接。

// 圖2 全國及上海大都市圈航空旅客變化趨勢

// 圖3 上海大都市圈軌道交通網絡圈層結構示意

第二，完善區域複合走廊并重構大都市圈時空格局｡區域發展廊道是促進上海大都市圈緊湊發展的空間骨架，也是引導創新和功能要素集聚與流動的重要支撐，更是激發節點城市發展動能的核心載體｡在以都市圈、城市群為主要形态的城鎮化背景下，空間擴張、居住人口外溢趨勢難以回避，跨圈層、不同目的的多樣化出行特征日益顯著｡應在保證聯系時效性的同時提高服務的覆蓋性，實現由追求規模等級向提升網絡完整度的轉變｡其中，國家高速通道主要承擔區域對外及城市間的高速直達聯系的功能，服務模式強調時效性，實現城市點到點直達，并輔以樞紐集散功能；區域城際通道主要承擔長三角城際商務、通勤等周期性出行，服務模式強調可達性，實現重要空間功能節點間的直達；都市圈聯系通道主要承擔都市圈内部、特别是中心區與外圍地區間的聯系，服務模式強調覆蓋性，支撐同城化出行｡

// 表2 基于大都市圈圈層布局的軌道交通系統分層

第三，補齊都市圈城際鐵路基本格局和系統骨架，形成都市圈發展的主動脈｡都市圈城際鐵路介于區域城際鐵路和市域（郊）鐵路之間，構成了都市圈發展的主動脈｡為鞏固和提升上海對區域的輻射和帶動作用，綜合利用既有鐵路通道資源，強化“幹線鐵路 都市圈城際鐵路”複合通道功能，根據區域、市域空間結構及城際出行特征形成“三圈四廊”的基本格局｡即鍊接五大新城的都市圈第一圈層、南通蘇州嘉興構成的第二圈層和依托甯啟鐵路新長鐵路宣杭鐵路蕭甬鐵路的外圍圈層，以及輻射常州、嘉興、湖州、甯波的四條廊道｡系統整合市域（郊）鐵路通道，完善都市圈城際鐵路“兩縱七聯”系統骨架，實現分散、網絡化的空間均衡布局，推動網絡互聯互通和一體化運營｡

第四，完善大城市緊密圈層市域（郊）鐵路一小時同城化通勤服務圈｡大城市周邊的緊密圈層商務通勤類出行客流占比較大，并呈現高頻次、規律性特征，而市域（郊）鐵路是連接中心城市與外圍功能組團之間通勤的發展軸線，例如倫敦市郊鐵路承載了超過一半的英國鐵路客運量，超六成為倫敦區域内通勤運量｡上海大都市圈應在形成都市圈城際鐵路基本格局和系統骨架的基礎上，進一步補充完善“中心放射”的市域（效）鐵路網絡，通過互聯互通實現都市圈城際鐵路多路徑引入中心城區；推動關鍵節點互聯互通并強化運輸連續性以提供規律性、“無差别化”的出行服務，實現以中心城市為核心的一小時同城化通勤服務圈，擴大線路服務的廣度和深度｡

// 圖4 近滬地區市域（郊）鐵路銜接模式示意

// 圖5 多模式軌道交通與樞紐銜接示意

（四）推動高速公路關鍵通道複合、城際走廊加密、瓶頸區段擴容

上海大都市圈國家高速公路基本建成，協同聚焦“通道複合、骨架完善、疏港便捷”的省際網絡，服務中心城市、銜接運輸樞紐，增強網絡系統性和可靠性｡

第一，着力推進多功能通道建設，推動跨長江及杭州灣融合發展｡鐵路、公路、城市交通等多種方式合并過江，形成布局合理、功能完善、保障充分、集約高效的過江通道系統｡上海大都市圈範圍内共規劃17座長江幹線過江通道，通道平均間距由現狀的50千米縮小為15千米，規劃新增通道多為公鐵複合通道｡為引領環杭州灣地區高質量發展，強化上海與甬舟方向交通網絡一體化，提高杭州灣地區跨海通道的戰略保障，在加快通蘇嘉甬鐵路通道建設的基礎上，重點關注滬甬、滬舟跨海通道戰略通道的戰略預留｡

第二，通過環線功能完善、省際高速加密、瓶頸區段擴容提升系統功能｡協同優化各城市高速公路網絡規劃，形成以地級市為主節點，各區縣（市）為次節點，地級市之間及與各區縣（市）之間順捷連接、便捷溝通的高速公路骨架網絡｡适應上海大都市圈交通一體化的發展需要，完善環線功能，将近滬城鎮納入上海高速公路網絡的一體化組織體系｡加密省際高速公路網絡，推動關鍵通道擴容或複線，進一步消除高速公路瓶頸路段，突破行政邊界實現區域交通網絡一體化｡

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