清代地方行政機構，總體上來說都有隸屬關系，省管道、府、府管州縣，州縣管百姓。但是我們在仔細研究“道”這個機構時，又往往會産生兩個疑問：道與府是什麼關系？道員與知府品級相差僅一級，為何道員比知府的權力卻要大很多？

這兩個問題是沒有标準答案的，嚴格上來講，道與府并不一定是上下級關系，以權力而言，道員與知府也未必就相差很多。因為同樣是道員，決定身份地位的，關鍵還要看兼銜。

道這一機構的曆史沿革

道的出現比較晚，大約在明景泰時期。道有分守道、分巡道、專職道之分。由布政司衙門派出的道稱分守道，分守道的特征是長期駐守某一地方，和知府的性質是類似的；由按察司衙門派出的道稱分巡道，主要是巡查某一地方；專職道主要是管理某一具體行政事務，如鹽道、河道、海關道等等。

明代及清初時期，道員的品級是不固定的，以分守道而言，一般都是布政司衙門的參政、參議擔任。分巡道則是按察司衙門的副使、佥事擔任，這樣道員的品級就要根據原銜而定。

此外，有些道的原職還是京官，由掌印給事中、都察院各道監察禦史擔任，這樣一來，清初時期道的品級就比較混亂。到了乾隆時期形成定制，省去了道的原職，一律改為正四品，又因知府原為正四品，容易與道員混淆，固降知府為從四品。

乾隆二十八年，上谕中說得很明白：道員裁去布、按二司兼銜，統為正四品，知府乃其所屬。這似乎也明确了道與府之間的上下級關系。故而，我們說知府是道員的上級，理論上是沒有問題的。

清代共有多少個道呢？每一時期設置無常，但按照《光緒會典》的記載，全國設分守道20員，分巡道72員。道的轄區有多大呢？這個也不固定，有的道隻轄一個府，多的則有轄有三、四府。

從行政區劃上來講，清代全國共設有188個府（清末新疆、東北設省，增至215個）。有些府是沒有被劃入道這一轄區的，故而這些府的直接上級就是布、按二司。尤其是很多省府，大多與道平級。

在一個道管轄之下的某一個府或幾個府中，從行政級别上而言确實有隸屬關系，道按規定可以節制知府。但實際情況又有一些微妙，前面提到，道最早是布、按二司派出駐守某地或巡查某一地區的長官，與現在的省級特派員很像。

而布政司衙門主要分管的是錢糧，按察司衙門主要分管的是刑名，所以道自從誕生的那天起，就被賦予了分管錢糧、刑名的主要職責，而具體的行政、民政事務，還是知府說了算，所以在很長一段時期内，道員與知府的權力相差并不大。

然而問題同樣存在，道員與知府雖然都是某一轄區的最高長官，但他們在法律層面上都沒有被賦予兵權。按慣例，清代在全國各地分别駐守有八旗、綠營軍隊，道員衙門和知府衙門是沒有兵丁的，平時抓個人犯不是問題，而要是遇見大規模的民變或是平定匪亂，就要向省裡打報告，然後由當地的駐軍配合官府予以彈壓。

清代的文官和武官屬于兩個系統，雙方不配合甚至有抵觸也是常有之事。所以乾隆中期以後，朝廷意識到地方上存在這樣的漏洞，便規定有些重要地區的道員加“兵備銜”。

這個兵備銜很重要，有了這個頭銜，就可以節制當地的綠營軍隊，各級軍官都要受其節制。而知府是沒有這個頭銜的，所以與道員的地位逐漸拉開差距。說起這個兵備銜，還要補充一下。明代有“兵備道”這個職務，但清代不設，都是加銜。同樣是兵備銜，又有“兵備銜”與“整饬兵備銜”之分。

兩者的區别在于，兵備銜是指非戰略要地之轄區，通常都在中原各省份，如山西河東道，駐運城兼兵備銜；蘇松太倉道，駐上海兼兵備銜。需要注意的是，省城各道一般是不兼兵備銜的，因為主管軍事的都是督撫，如江甯蘇州道駐省城蘇州，直隸清河道駐保定，都不帶兵備銜。

整饬兵備銜，一般都加在軍事要地，邊疆地區的省份較為常見。如直隸熱河道，甯夏道、新疆鎮迪道等等。東北地區情況又不一樣，因為實行的是特别官制，所以該地區的道員往往還兼任“參領”，可以節制當地八旗駐軍。

此外，乾隆以後，道員的職掌範圍也在不斷得到提升，有的還要兼管驿站、水利、屯田、海政，稀釋了原來本歸知府職掌的一些權力。所以越到後期，道員的權力越大，盡管與知府僅有一級之差，但地位則要顯赫得多。

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