關于“規劃部門對執法部門的回函是否可訴？”這一問題，上次我們着重闡述了不可訴的情形及原因，今天我們根據案例來說一下可訴的情形及原因，大家可以對比一下。

一、案例：王某與某經濟開發區管理委員會行政糾紛案

原告王某不服被告某開發區管委會作出的《違法建設規劃影響認定書》，于2014年1月24日提起行政訴訟。法院受理後在法定期限内向被告送達了起訴狀副本及應訴通知書。法院于2月21日公開開庭審理了本案。

（一）原告請求法院撤銷被告作出的《違法建設規劃影響認定書》

2013年5月7日縣城管局就王某所建房屋的性質向被告開發區管委會發出詢問函，征詢王某在村東北角建設的房屋是否位于城市規劃區，有沒有取得建設工程規劃許可證。

被告開發區管委會當日針對王某所建房屋作出《違法建設規劃影響認定書》，認定王某的建設行為未取得建設工程規劃許可證，不符合縣城市總體規劃，該建築屬違章建築，且對周邊影響較大，應當無條件拆除。

原告王某訴稱，自己于2006年在村宅基地上建設了房屋用于居住，此住宅是全家唯一的住宅。2013年5月7日被告作出了《違法建設規劃影響認定書》，認定原告的房屋屬于違章建築。原告認為被告作出認定書主體不合法，事實不清，證據不足，程序違法，适用法律錯誤，請求人民法院依法予以撤銷。

（二）被告某開發區管委會認為認定書屬于内部往來文件，不具有單獨可訴性。

1、被告作出《違法建設規劃影響認定書》不是具體行政行為，不具有可訴性。本案涉及的《違法建設規劃影響認定書》是被告根據縣城管局《關于王某所建房屋性質的詢問函》而作出的回複，隻是給城管局出具的答複意見。該意見僅是縣城管局作出行政處罰的證據，是一種證明行為。這種證明意見是被告與城管執法部門工作配合的内部往來文件，不具有單獨的可訴性。

2、本案涉及原告的違法建築已由縣城管局依法作出行政處罰，原告對行政處罰不服已向縣人民法院提出了行政訴訟，且案件正在審理過程中。原告已依法行使了法律所規定的救濟權利，并且被告出具的《違法建設規劃影響認定書》隻是行政處罰案件的一份證明，是行政處罰案件的一個組成部分，不是單獨的具體行政行為。原告就同樣的行政處罰案件再次對被告提出行政訴訟，違反了一事不再理的訴訟原則。

綜上所述，請求人民法院查明事實，依法駁回原告的起訴。

（三）原被告雙方争議焦點

1、被告開發區管委會應縣城管局《關于王某所建房屋性質的詢問函》，作出《違法建設規劃影響認定書》的行為是否具有可訴性？

2、原告王某已就縣城管局對其所建房屋作出的限期拆除行政處罰行為提起了行政訴訟，法院受理本案是否屬于就同樣的行政處罰再次處理，是否違反一事不再理的原則？

3、被告開發區管委會有無應縣城管局的詢問作出《違法建設規劃影響認定書》的職權？

4、被告開發區管委會作出《違法建設規劃影響認定書》，認定“原告建設房屋未取得建設工程規劃許可證且不符合縣城市總體規劃，該建築屬違章建築”的證據是否充分？

（四）法院審理後，判決撤銷被告向城管局作出的《違法建設規劃影響認定書》。

被告在法定期限内向法院提交了證據，經庭審質證，認證，法院查明以下事實：縣城管局在巡查中發現，原告王某在村東北角建設有平房、東屋及西廠房，遂于2013年5月7日向被告發出詢問函，征詢原告所建房屋是否位于城市規劃區内，是否取得建設工程規劃許可證。

被告開發區管委會當日向縣城管局作出《違法建設規劃影響認定書》，認定原告的建設行為未取得建設工程規劃許可證，不符合縣城市總體規劃，該建築屬違章建築，且對周邊影響較大，應當無條件拆除。

縣城管局依據被告的《違法建設規劃影響認定書》及其他相關證據對原告作出了限期拆除的行政處罰決定。

法院認為，被告開發區系經省人民政府批準設立的省級經濟技術開發區，按照規定以及縣人民政府的授權，被告開發區管委會在其管轄範圍内具有規劃管理工作的行政職權。

被告應縣城管局的詢問，作出《違法建設規劃影響認定書》，實質上是對原告所建房屋的性質進行了認定，該認定是城管部門作出限期拆除行政處罰的事實依據，對原告王某的權利義務産生實際影響，故對被告開發區管委會稱該答複不具有可訴性的答辯意見，法院不予采納。

被告作出違法建設規劃認定屬于行政确認行為，而縣城管局作出限期拆除決定屬于行政處罰行為，兩者行政主體不同，行政行為的性質不同，所依據的事實及程序不同，故原告提起本案訴訟不違反一事不再理的訴訟原則。

被告開發區管委會在沒有進行調查詢問的情況下，即認定原告的建設行為未取得建設工程規劃許可證，不符合縣城市總體規劃，其建築屬違章建築，證據不足，應予以撤銷。

依照《行政訴訟法》第五十四條第（二）項之規定，判決撤銷被告于2013年5月7日向城管局作出的《違法建設規劃影響認定書》。

二、案例：上訴人孫某、楊某行政糾紛一案行政裁定

上訴人孫某、楊某不服區人民法院不予受理的行政裁定，提起上訴。認為區城市管理行政執法局、街道以規劃分局給街道辦事處出具的《違法建設認定複函》作為依據定性其房屋性質，損害了其利益。

請求依法撤銷原審裁定，發回原審人民法院重審，查清事實後，支持上訴人的訴訟請求。

二審法院認為，規劃分局根據法定職責對區人民政府街道辦事處的發函作出《違法建設認定複函》，該行為雖屬于内部行政行為，但由于區城市管理行政執法局直接将該複函付諸實施并對行政相對人的權利義務産生實際影響，故上訴人的起訴符合人民法院行政訴訟的受理條件，原審法院對上訴人的起訴裁定不予受理不當，依法應予糾正，依照《行政訴訟法》第四十一條之規定，裁定撤銷區人民法院作出的行政裁定。

三、律師觀點：

比對不同判例的審判觀點，對認為規劃部門的回函屬于獨立可訴的具體行政行為的主要觀點總結如下：

1、具有相對獨立性

一般而言，完整的行政處罰權可分解為事實調查權、違法行為認定權和處罰決定權，通常這三種權力的行使分别屬于一個行政處罰行為的不同階段，由享有行政處罰權的一個行政機關統一行使，不具有獨立性，當事人不能針對一個行政處罰的階段性行為單獨提起訴訟。但在城市管理行政處罰權相對集中的背景下，城市管理行政處罰權集中由城管行使，不能就此推定相應領域所包含的事實調查權、違法行為認定權、處罰決定權均由縣城管局行使。規劃部門對當事人房屋是否違反規劃的認定過程實質上是依職權啟動的獨立的違法行為認定程序，在此情形下實施的違法行為認定權具有獨立的法律效果。

2、對當事人的權利義務産生實質影響

若規劃部門的函件明确認定當事人建築屬違章建築，實質上就是具有法律效力的認定，具有拘束力，将直接導緻城管部門将當事人房屋作為違章建築予以處理，後續的處罰行為直接以此為依據，已經完全外化。則該文件對當事人的權利義務産生了實際影響。

3、不可訴将剝奪當事人的司法救濟權利，影響客觀公正

若否定規劃部門作出的認定具有可訴性，則當事人僅可就城管部門作出的行政處罰提起訴訟。但如此，城管部門必然将規劃部門作出的認定作為證明其處罰決定合法的主要證據。因司法審查的對象是城管部門作出的處罰決定，規劃部門不是案件當事人，城管亦無須提交證明該認定合法的證據，在行政處罰訴訟案件中，法院實際上無法對此認定進行合法性審查。而且由于該認定屬于公法上的職權行為，法院通常隻能認可其效力，這就相當于從根本上剝奪了當事人的司法救濟權。

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