PPP項目是什麼？

PPP項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體，作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目的具體實施。

PPP項目公司，作為項目建設的實施者和運營者而存在，也常常被稱作“特殊目的載體”（SPECIAL PURPOSE VEHICLE，簡稱SPV）。實際上SPV這一名詞在金融業及證券業用的較多。

必須設立項目公司嗎？

關于PPP項目是否必須要設立項目公司，現行的法律法規中對于項目公司是否必須成立都未給出絕對的條文規定，但從現行相關政策分析，設立PPP項目公司并不是必須的。

第一，《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》強調“社會資本可依法設立項目公司”

2014年11月29日财政部印發的财金〔2014〕113号《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規定：項目公司股權情況主要明确是否要設立項目公司以及公司股權結構。社會資本可依法設立項目公司。政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目實施機構和财政部門(政府和社會資本合作中心)應監督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。

從上述規定可以看出，項目公司不是必須成立，而是可依法成立，且需在項目實施方案的項目概況中就項目公司股權情況加以說明。

第二，《PPP項目合同指南（試行）》指出“通常成立項目公司”

财政部印發的《PPP項目合同指南（試行）》指出：“社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社會資本或項目公司”，“社會資本是PPP項目的實際投資人"。但在PPP實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體，而會專門針對該項目成立項目公司，作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目具體實施”。

《PPP項目合同指南（試行）》對社會資本方的定義，指出項目公司不是與政府方簽訂PPP項目合同的唯一選擇，而是社會資本方或項目公司二者之一，證明了項目公司并不是非成立不可。但也指出通常是成立項目公司來實施項目的，這個原因下文具體講述。

第三，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定“根據實施機構在招标談判文件中的要求成立項目公司”

2015年4月25日國家發展改革委等6部委第25号令聯合印發的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定：“實施機構應當在招标談判文件中載明是否要求成立特許經營項目公司。”

證明特許經營公司不是必須成立，而是根據實施機構，即縣級以上人民政府或者縣級以上人民政府授權的有關部門或單位在招标文件中的說明來決定。

誰來設立項目公司？

财金156号文《關于規範政府和社會資本合作合同管理工作的通知》規定：項目公司是依法設立的自主運營、自負盈虧的具有獨立法人資格的經營實體。項目公司可以由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）出資設立，也可以由政府和社會資本共同出資設立。但政府在項目公司中的持股比例應當低于50%、且不具有實際控制力及管理權。

在項目初期階段，項目公司尚未成立時，政府方會先與社會資本（即項目投資人）簽訂意向書、備忘錄或者框架協議，以明确雙方的合作意向，詳細約定雙方有關項目開發的關鍵權利義務。待項目公司成立後，由項目公司與政府方重新簽署正式PPP項目合同，或者簽署關于承繼上述協議的補充合同。

《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》第二十三條指出“社會資本可依法設立項目公司”，也就是說，是否成立項目公司，決定權在社會資本，但是政府可以參股。如果要成立PPP項目公司，PPP項目合同是項目公司和政府方簽訂。

但是2015年4月25日國家發展改革委等6部委聯合印發的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》直截了當規定：“實施機構應當在招标談判文件中載明是否要求成立特許經營項目公司。”似乎将是否成立項目公司的權利交給了“非社會資本”（項目實施機構）。

由誰來決定項目公司是否成立，從現行法規政策來看，似乎尚不明确。以下兩種情況是比較無争議的分類：

1、新設項目公司。又包含兩種情況，一是沒有政府參股，由社會資本（可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體）按照市場化運作原則出資設立；二是由政府指定機構和社會資本共同出資成立，在這種情況下，政府可以一開始就參股，也可以在項目公司成立之後由政府制定機構出資參股。

2、股轉和增資擴股。在政府方拟定參股的情況下，由政府方指定出資機構現行設立項目公司，待項目采購階段确定中選社會資本後，中選社會資本方可通過股權轉讓或增資擴股方式成為已經設立的項目公司的股東，并約定該公司負責PPP項目的全部執行工作。

PPP項目公司屬于什麼類型？

目前尚未有文件明确規定項目公司的類型和組織形式，但是已成立的PPP項目公司，多為有限責任公司。有限公司對外所負的經濟責任，以出資者所投入的資金為限。倘若有限公司被債權人清盤，債權人不可以從股東個人财産中索償。

得出這個結論，主要因為PPP項目公司的股權不能随意轉讓。

1、股東之間的利益沖突相互限制股權轉讓。項目公司負責項目的建設、運營和管理，因此項目公司的股東可能會包括希望參與項目建設、運營的承包商、原料供應商、運營商、融資方等主體。以承包商作為項目公司股東為例，承包商的雙重身份可能會導緻股東之間一定程度的利益沖突，并在股東協議中予以反映。以承包商為例，承包商參與項目的主要目的是承擔項目的設計、施工等工作，并不願長期持股，承包商會希望在股東協議中預先做出股權轉讓的相關安排；但另一方面，如果融資方也是股東，融資方通常會要求限制承包商轉讓其所持有的項目公司股權的權利，例如要求承包商至少要到工程缺陷責任期滿後才可轉讓其所持有的項目公司股權。

2、政府限制社會資本的股權轉讓。項目公司自身或其母公司的股權結構發生變化，可能會導緻不合适的主體成為PPP項目的投資人或實際控制人，進而有可能影響項目的實施。因此，在實踐中，政府方往往會通過鎖定期、股權受讓方主體資格對社會資本股權變更進行限制。在鎖定期内，未經政府批準，社會資本不得轉讓其直接或間接持有的項目公司的股權。即需要約定一個鎖定期，在此期間社會資本的股權變更會受到限制。這與股份有限責任公司可以自由對外轉讓股權的特征不符。

因此，在《公司法》的約束下，PPP項目公司多為有限責任公司。

成立項目公司的意義

财政部印發的《PPP項目合同指南（試行）》指出：“社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社會資本或項目公司”，“社會資本是PPP項目的實際投資人。但在PPP實踐中，社會資本通常不會直接作為PPP項目的實施主體，而會專門針對該項目成立項目公司，作為PPP項目合同及項目其他相關合同的簽約主體，負責項目具體實施”。在很多文章中也能見到這樣的觀點，國際慣例中，PPP項目一般也都成立項目公司(也叫SPECIALPURPOSE VEHICLE，特殊目的載體)而且多是股份制，認為這樣做有很多優點：

1、“有可能以項目公司(而非項目公司股東母公司)的名義基于項目的現金流、項目資産(需要政府同意)與合同權益去融資貸款，做到有限追索(參見前面項目融資)，實現項目風險與母公司的隔離”。

關于這一條，在目前中國幾乎不可能。貸款人（投資人包括銀行在内的金融機構），不僅僅對“有限追索權（或無追索權）的融資”不太熟悉，對PPP項目融資模式認識更不足，未能形成與之相适宜的項目融資評估體系，往往按照傳統模式要項目公司的母公司提供連帶保證責任。

2、“有利于項目公司的治理，可根據項目和股東的特點，合理确定本貸比、股東結構和貸款結構，優勢互補，強強聯合，并根據各自股份的多少決定各股東的管理權、控制力，如投票權等。”

關于這一條中的“有利于項目公司的治理”，應該理解為有利于項目的治理更符合邏輯。成立項目公司之後，股權有了清晰的歸屬，以後不會産生法律上無法處置的糾紛。雖然這一條對于參與者較多的項目來說适應性較強，但是對于中小型的PPP項目，由于成立項目公司會增加管理成本，是否物有所值，真正能起到有利于項目治理的目的值得商榷。

3、“有利于股東的進入和退出，隻需要轉讓股份(當然，需事先獲得政府同意)，因為PPP項目合作期限較長，而各個股東的優勢不同，投資戰略也可能會發生變化。”

但股份的轉讓在股東協議中會有所限制。以承包商作為項目公司股東為例，承包商的雙重身份可能會導緻股東之間一定程度的利益沖突，并在股東協議中予以反映。例如，為防止承包商在工程承包事項上享有過多的控制權，其他股東可能會在股東協議中限制承包商在工程建設及索賠事項上的表決權。

4、“項目公司在項目所在地注冊，便于管理，最關鍵的，納稅是給項目所在地政府而非股東母公司所在地政府。”

這是從政府的角度喜歡成立項目公司的根本原因。

5、“項目公司員工的責權利非常明确，就是做好該項目并獲得相應獎懲，有利于項目的全過程、全方位的優化和管控，如融資要根據建設與運營期現金流進行優化，設計要考慮縮短建設工期與降低成本、利于運營維護和降低成本，建設要保證質量、利于長期運營和提供合規公共産品與服務等等。”

但是不成立項目公司，員工的責權利也不一定不明确。項目管理有項目管理的規律規範原則，項目幹系人的權利義務應該是非常清晰的。當多個社會資本以聯合體的形式參與PPP項目時，以聯合出資成立項目公司的形式，可以明确各聯合體成員之間的投資責任和相關權益的分配。但是聯合體内部成員的權責利可以在聯營體協議中明确規定，更加簡單明了。

項目公司股權安排

項目公司負責項目的建設、運營和管理，因此項目公司的股東可能會包括希望參與項目建設、運營的承包商、原料供應商、運營商、融資方等主體。在某些情況下，為了更直接地參與項目的重大決策、掌握項目實施情況，政府也可能通過直接參股的方式成為項目公司的股東（但政府通常并不控股和直接參與經營管理）。在這種情形下，政府與其他股東相同，享有作為股東的基本權益，同時也需履行股東的相關義務，并承擔項目風險。

項目公司的股東的持股比例在股東協議中明确，但政府的持股比例應低于50%且不具有實際控制力及管理權。且根據法律規定，項目公司在滿足分紅條件的前提下，股東間可對項目公司分紅事宜作出約定。

項目公司職責是什麼

項目公司在重新簽訂或者承繼項目合同後，應按照合同約定承擔設計、建設、運營、維護、移交等職責。

項目公司的職責從财金156号文中給出的PPP項目的合同體系中即可充分體現，見下圖：

風控要做到“八要八不要”

一、不要停留在看借貸記錄，要全面了解用戶履約能力。

借貸曆史無法覆蓋大量的長尾客戶，特别是在線小額消費金融客戶。隻用借貸記錄和抵押物，進行風險控制，意味着失去廣闊的市場藍海。互聯網＋征信，已經可以讓沒有信貸記錄的人也有直觀量化的信用評價了，購物、消費、水電氣、公益等都能傳遞、反饋用戶的信用狀況。

二、不要停留在人工審批，要依靠數據和技術實現自動化決策。

人工審批時間長、效率低，還有潛在的運營管理風險。技術實力強的公司可以自建風控模型，部署智能化風控管理，以技術的手段提高人工風控管理的效率。

三、不要隻關注貸前審查，要對客戶生命周期進行全流程風控管理。

客戶的風險在貸前、貸中、貸後是不斷變化的，要通過技術的手段、有效的策略，實時的對客戶信用狀況進行動态監測，并及時響應。

四、不要隻想着導入新客戶，要充分挖掘老客戶的潛在價值。

每個新客戶的獲取成本比經營老客戶高N倍。如何對老客戶的信用進行更細緻的畫像，經營好老客戶的同時吸引新客戶是紮根固本之道。

五、不要隻關注命中風險名單的客戶，要洞察所有申請用戶背後可能的欺詐風險。

新形勢下的金融欺詐層出不群，形式多樣；黑名單隻是反欺詐手段的第一步，隻能看到單個人的不良記錄。好人後面也有可能是壞人在假冒，壞人也會有群體性特征。

六、不要指望一勞永逸的風控策略，要在攻防中動态調整策略。

欺詐、反欺詐是永恒的話題，今天是道高一尺，魔高一丈，明天是魔高一次，道高一丈。唯有不斷的洞察風險客戶的特征，持續優化風控策略，才能實現有效的控制風險。

七、不要隻看不良和逾期，要平衡風險和收益。

不要看到一點不良就難以忍受，不要看到短期的風險波動就情緒失控。隻要收益能夠覆蓋風險，其實可以容忍更高的風險和不良。

八、不要閉門造車作風控，要開放引入第三方征信機構。

如芝麻信用商家服務平台，已經推出反欺詐信息驗證、行業關注名單、芝麻信用評分等風險管理和信用評估産品，可以防控冒名騙貸、老賴欠錢等問題，幫助合作機構提升風控能力。

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