在全球變暖影響下，暴雨、熱浪等極端水文氣象事件時空演變格局發生明顯變異，引發旱澇急轉等新的水文氣象現象，導緻洪旱災害在區域乃至全球範圍愈加頻繁，給人們生産生活造成重要影響，導緻生命及财産重大損失。北京師範大學地理科學學部張強教授在《國家治理》周刊撰文，深入探讨如何系統性、全鍊條推進新時代水治理體系建設，以應對氣候變化、有效防禦重大自然災害風險、及時緩解洪旱災害帶來的諸多負面影響。

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洪澇災害是全球性的重要自然災害。據全球災害數據平台統計，在2011-2020年間，全球共發生了1416次洪澇災害事件。2021年上半年的洪澇災害更為猖獗。2021年7月15-17日，連續強降雨事件導緻歐洲多地發生嚴重洪澇災害，造成德國133人喪生，歐洲153人身亡。據預測，在未來氣候變化情景下，若維持現有防洪設施，21世紀中後期的全球人口和全球年均GDP對洪澇災害的暴露度将增加0.3%-1%。值得注意的是，旱災也是重要自然災害之一，對農業生産、生态環境等産生嚴重影響。1998-2017年，幹旱造成至少1240億美元的經濟損失，超15億人口受到影響。未來的幹旱會帶來更加嚴峻的挑戰，研究表明，東南亞、歐洲中西部、美國東部以及南美沿海地區會面臨巨大的社會經濟風險。在全球升溫1.5℃的情景下，中國幹旱災害造成的損失将增加至2010年的3倍。辯證的看待洪澇和幹旱災害事件的關系，能為我們深入理解和推進多維度、全方位水治理方案提供重要決策支撐。

我國水生态與水治理現狀

我國幅員遼闊，地形地貌複雜，氣候類型多樣，時空分布不均的降水造就了我國多樣的旱澇時空格局。1950年以來，我國氣候總體維持“北旱南澇”的時空格局，但存在由“北旱南澇”向“北澇南旱”系統轉變的可能。2020年我國氣象幹旱區域性和階段性特征明顯：長江以北多地在4月中旬至夏初出現階段性幹旱；西南部分地區在春夏季發生氣象幹旱；東北、華南夏季遭遇嚴重伏旱；華南、江南等地在秋冬季發生氣象幹旱。除了自然因素外，大面積圍湖造田、高強度大範圍城市建設、城市設施改造等多重人為因素導緻水域面積顯著縮減，地表植被破壞嚴重，洩洪能力愈益減弱，進而導緻我國洪澇災害頻繁發生，“小水大災”現象日益頻繁，如何予水以空間，實現人水和諧，是新時代重要的治水議題。

近幾年，極端水旱災害頻發，暴雨等極端降水事件引起城市洪澇、大壩決堤、洪水泛濫。僅2021年上半年，黑龍江洪澇災害已造成4.2萬人受災，1.9萬人緊急轉移安置，農作物受災面積60千公頃，直接經濟損失2.2億元；内蒙古自治區呼倫貝爾市4.7萬人受災，51.6千公頃農作物受損，直接經濟損失1.1億元；2021年入夏以來，全國多地開啟了暴雨模式，7月20日，河南鄭州遭受“千年一遇”級别的暴雨，鄭州單日降水量最大值高達552.5毫米，受災人口高達3.6萬人。除洪澇災害外，旱災及熱浪與幹旱的複合型災害則會造成農作物減産歉收、區域性水資源短缺等。2010年雲南遭遇特大旱災，造成全省742萬人、459萬頭大牲畜飲水困難，小麥受災面積達3148萬畝；2019年南方地區旱魃為虐、焦金流石，受災面積達7838千公頃。

涉水問題簡言之是“水多、水少、水髒和水渾”的問題，但過去多強調水環境與水污染的治理，如2015年2月，中央政治局常務委員會會議審議通過《水污染防治行動計劃》，即為“切實加大水污染防治力度，保障國家水安全”而制定的法規。上述解決的主要是“水髒與水渾”的問題，而“水多水少”的問題當中，“水少”的問題已受到較多關注，如2011年中央一号文件明确提出的實行最嚴格的水資源管理制度，通過建立“三項制度”，确立“三條紅線”，着力改變當前水資源過度開發、用水浪費、水污染嚴重等突出問題。當前洪澇災害日益嚴峻，治理“水多”的問題已迫在眉睫。上述水治理均有所倚重，在全球變暖的大背景下，以系統性、全局性思路，全面推進多維度、全方位的“人水和諧”治水方略，是落實新時代總體國家安全觀的重大需求。

指出，“同自然災害抗争是人類生存發展的永恒課題”。中華民族的發展史是一部與洪旱災害的鬥争史，從大禹治水到太守李冰修建都江堰，從三峽工程到南水北調，中華民族積累了豐富的水治理經驗，是中華民族水治理的寶貴财富。随着城市化發展和社會進步，城市的洪澇治理與應對、農牧業的幹旱預警與防災減災，對水治理提出了更高的要求。

建設美麗中國，不僅要做好水生态，杜絕水污染，也要重視水災害防治。在快速城市化和全球暖化的大背景下，原有治水功能與實際需求的平衡被打破，城市洪水防禦和調度能力下降。這些非常嚴峻的挑戰擺在我們面前，貫徹落實總體國家安全觀，做好科學水治理，将“以人為本”“人水和諧”理念貫穿新時代水治理方略中，是新時代水文化的内涵，更是新時代國家安全的重大需求。

系統推進水治理體系建設

針對近年來極端水災害事件易發頻發态勢，需要将系統論思維融入到水治理工程，分析水治理系統覆蓋的各個環節和不同要素對象，從宏觀到微觀、從結構到功能，研究水治理系統内部相互關系和變動規律，從系統整體優化的角度改進和提升水治理體系建設。在以往的水治理過程中，多強調“水資源利用、水污染治理和水生态環境保護”；但在全球變暖的大背景下，極端災害天氣頻發所帶來的“水多、水少”的問題，需要深化對洪旱災害的認識、強化水治理體系建設。

水治理系統性建設要深刻認識“人地和諧”“人水和諧”的本質，從自然到人文、從流域面到城市點，構築起水治理和諧統一的價值觀、生态觀、和諧觀和安全觀。在水治理體系建設中，要綜合考量污染防治、生态修複、環境管理和水量調度等全要素，研究分析流域水系統、城市水系統、農田水系統等全要素、多維度、全鍊條的水系統演變過程和趨勢，體現水治理思路的系統性、全局性，要統籌考慮整個流域上下遊治理的關系、流域尺度與城市尺度解決問題的措施異同、流域規劃與城市規劃的協同、防洪與抗旱等基本點，貫徹好水治理體系建設的一緻性和連貫性，做到科學治理、久久為功。

推進水治理體系建設，具體來講體現在四個方面：一是流域尺度的防洪抗旱統籌體系；二是城市排水防澇工程體系；三是水災害應急管理體系；四是群衆防災救災觀念體系。用統籌的方式與系統論的思維來應對水災害，建立健全流域範圍内洪旱統籌水治理體系，加強城市排水防澇工程體系建設的同時提高洪、旱、澇等水災害應急管理與應急處置水平，加強群衆防災救災觀念意識。

促進人水和諧，最大化水資源效益

全面改變“人水争地”的局面，在流域治理上要給河流以空間，給洪水以出路；在城市建設中，要全面規劃城市水域，合理統籌城市防洪排澇與城市土地利用以及城鎮化發展的關系，全面推進“人水和諧”治水方略。具體來講，在流域尺度上，要加強水利工程建設，科學規劃和管理防蓄洪工程體系，充分發揮水庫等工程設施的調洪、蓄洪作用；合理設置分洪區，加強洪水生态屏障建設。在城市尺度上，改善城市周邊的江河湖泊水系水資源涵養水平，提升其行洪、洩洪以及區域滞洪能力。

人水和諧發展需要多措并舉

“人水和諧”治水理念符合新時代可持續發展的要求，強調自然、生态與景觀相融合，綜合水利工程及生态措施減輕洪旱災害風險，确保人民生命财産安全，提升人民群衆的生活質量。促進人水和諧，減輕洪澇災害風險的方式包括建立蓄滞洪區、加強城市地下排水設施、恢複濕地等。

蓄滞洪區的建立能有效防範洪澇災害。制定蓄滞洪區的防洪工程，需要因地制宜，綜合考慮其所處地區的洪災風險、城市所在區域的地質地形條件和社會經濟發展狀況、洪水發生規律等因素，建立合理的蓄水與排水規劃，保障城市防洪安全，确保蓄滞洪區及時有效地發揮減輕城市内澇的作用。

城市化建設過程中大量的硬化路面，使地表滲水蓄水能力下降，地表排水壓力增大，在發生極端降雨時，地面在短時間内即可彙聚大量雨水，大量雨水無法及時排出，進而緻澇。城市排水防澇工程體系建設中，根據城市地形地貌，有計劃分步驟開展雨水收集、地下蓄水池等基礎設施，加強城市蓄水與排水設計，恢複并增加已有水域，構建“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超标應急”的城市排水防澇工程體系；加強城市的地下儲水設施建設，采用新型易滲透材料鋪裝城市道路以及增加地下排水設施的容量與密度，便于極端降雨發生時儲存大量洪水為可利用資源，并将過剩洪水排入滞洪區或不易造成威脅的下遊區域，以降低城市内澇風險。更重要的是要全面恢複城市河湖及濕地功能，增加蓄水體積與蓄水面積，給城市洪水留出空間與出路，減小城市洪水災害影響。針對城市設防能力範圍外的超标降雨事件，要實施區域“聯防聯控”，洪澇“聯排聯調”，加強監測預警和信息共享，統籌城區水系、排水管網和城市周邊江河湖泊、水庫的調度，提升應急管理水平。

挖掘水資源潛力，促進洪水資源效益最大化

最大化洪水資源效益要在安全、經濟可行的前提下，遵循洪水的發生規律，通過工程和非工程措施将洪水由災害轉化為可利用水資源的過程。洪水資源化能夠實現對洪水資源的合理配置，有利于調節人與洪水的關系，優化治水思想與理念，符合可持續發展的基本要求，是降低洪澇災害風險，緩解水資源短缺、解決城市水問題的重要途徑。洪水資源化需要開展洪水資源利用評價，來評估洪水資源化的合理性，為洪水資源化的開展和策略制定提供充分的理論支撐和決策依據。需理清流域洪水資源數量、時空演變規律、可利用量、曆史和現狀下的開發利用規模、開發利用潛力等基本問題，充分分析洪水資源化對防洪安全、生态環境、社會經濟系統等的深遠影響。

在實現洪水資源化後，可将洪水資源用于農業、工業、生态建設、發電、地下水補充等多個方面。截留的洪水資源可用于灌溉農田，推動農業發展；可用于工業生産，降低城市工業發展成本；可用于城市綠化、恢複濕地、補給河湖、填補地下水漏鬥，促進地區生态文明建設；将洪水蘊含的巨大能量轉化為電能，滿足地區用電需求；通過地下水回灌工程，能夠補充地下水資源，提高地下水位，在增加城市的可用水量的同時，緩解地面沉降、土地退化等生态環境問題。我國東部地區季風氣候顯著，降水的年際及季節變化較大，洪旱災害頻發。受季風氣候影響，這些地區往往會受洪旱災害交替影響，這就體現了洪水資源化的必要性。在洪水來臨時調蓄、儲存部分洪水資源，在幹旱發生時将蓄存的水資源釋放滿足人類利用，減輕洪旱災害帶來的人員傷亡、财産損失、生态環境破壞等。

以現代高技術手段為支撐，實現治水體系智慧化建設

洪旱災害的應對是一項系統性工程，涉及到大小流域水資源的複合、城市基礎設施、人民生命财産安全及工業與農業生産等多主體單元。洪旱災害本質上是水資源量極端分布的兩種情況，監測洪旱災害發展過程、應對洪旱災害産生的影響，要綜合運用雲計算、大數據、衛星觀測、北鬥導航、網絡通訊、物聯網、區塊鍊等先進高技術手段，建立現代化的智慧治水體系，形成涵蓋數據、平台、應用的綜合管理系統，全面提升政府水治理綜合管理能力。

在流域尺度的減輕洪旱災害情景下，需要依托“空—天—地”一體化的綜合監測平台，實現在宏觀尺度對全流域的水資源時空演變格局的實時監測，并精确識别極端暴雨、洪澇及幹旱的空間覆蓋範圍與轉移路徑，量化評估與預估短期洪旱災害的演化規律，及時發布洪旱災害的預警信息，為洪旱災害的成功應對提供準确的情報保證；河流上下遊管理部門可通過水位自動監測與水情共享系統及時與流域管理委員會和防汛抗旱指揮部進行實時信息互通，進而階梯系統聯調洪水在全流域的洪峰流量，削減洪水過境時的緻災能力。

此外，洪旱災害在近些年呈現出“旱澇急轉”的發生形式。為了應對這種驟變，我們首先需要結合氣象與水文預報信息，對未來洪旱災害的演變情勢做出科學研判，結合大數據及雲計算技術，量化預估在洪水災害過境時各水庫及水壩需為下一階段的旱災預留抗旱庫容的容量。在旱災情景下，城市供水與農作物生産安全首當其沖。流域水資源管理部門應在保證城市供水的基礎上，積極推廣節水灌溉技術在農業上的應用，并在全面評估旱期流域水資源負載壓力的基礎上，因地制宜地構建“河流—地下水—商品水—外流域河流調水”等多源異構的水資源供給體系，确保各地飲水及糧食生産安全。

在城市内澇情景下，我們需要不斷深化智慧城市建設，構建切實可行的智慧治水方案。建設城市運行核心數據倉庫，充分利用氣象、水利、自然資源、生态環保、應急管理等各相關部門的監測和運行數據，打破信息孤島，實現信息資源整合利用；充分利用物聯網、傳感器等優勢，結合數字孿生技術，融合城市水治理的靜态和動态監測數據，構建水情感知網絡系統，實現排水系統不同位置處的管道其服務範圍、上下遊拓撲關系、排水邊界條件等，及降雨結束後管道内水位和水量的恢複受上遊持續入流入滲、下遊排水能力等影響的監測；通過城市網絡視覺系統，精準識别城市易澇點的淹沒深度，結合5G技術及時發布更新淹沒路段的通過性，盡可能避免民衆因缺乏對道路水深的判斷誤入深水區而産生人員傷亡的悲劇發生；依托城市腦系統對城市安全運行監測，建立戰略決策平台，全面高效地對排水防澇等方面風險進行有效管控，構建精準調度和智慧排水體系，實現城市水治理能力現代化、管理決策智能化。

落實總體國家安全觀，貫徹水治理系統化建設

保障水資源安全，系統推進水治理是保障人民正常生産生活與生命财産安全的重要舉措，同時也是保障工業與農業生産穩步發展的重要基石，是社會安全、經濟安全、資源安全、生态安全等國家安全的具體體現。

近幾年，國家大力推動水環境與水土流失的治理，全力改善水生态，促進生态文明建設。但在全球變暖背景下，我國水資源的時空演變格局呈現極值化的演變趨勢，“水多、水少”的問題更加嚴峻，大型及巨型洪旱災害日益頻發，且呈現出“旱澇急轉”與“南旱北澇”等異常化的演變趨勢。這對全國各地的水資源管理措施及設施設防能力提出了嚴峻的考驗。如何在國家層面全方位系統推進水資源治理體系建設，在做好水環境與生态文明建設的同時，緩解水資源量極值化災變對于社會經濟發展的沖擊成為了全球氣候變化新形勢下亟待解決的水資源發展問題與挑戰。

在應對全球氣候變化背景下日益頻發的極端洪旱災害過程中，相關機構在及時掌握水災情勢演變、有效發布洪旱災情預警信息、及時調度水資源流域分配、促進人水和諧與洪水資源化發展、優化救災人員與資源配置調度及受災人員疏散與妥善安置等全鍊條洪旱災害應對與防範中具有顯著的指揮棒作用。考慮到汛期極端降水及水患在全國範圍内呈現頻發與連發的特性，我們應依托現有水資源管理體系架構的宏觀把控優勢，堅實做好推優補缺。具體而言，相關部門應積極宣傳推廣各地洪旱災情成功應對與處置的實踐經驗，高效診斷各地水患高風險地區的防汛抗旱基礎設施的實際防範能力，并結合全球氣候變化下災害呈現極值化的發展形勢，重新評估各地防汛抗旱基礎設施的防災水平與薄弱環節，在下次災害來襲前鞏固加強，穩步提升各地應對極端洪旱災害的能力，完善自上而下的宏觀水資源治理體系建設。

此外，基于現行的水資源管理體系架構，應積極發展以小流域為單元的分布式洪旱災害彈性應對體系，将大流域的洪旱應對問題細化拆分為小流域間水資源動态聯調的問題，通過小流域間動态的水資源調度與洪旱荷載去峰，從根本上緩解水資源在局地呈現極值化引發的洪澇與旱災規模，有效應對及管控洪旱災害極值災變對于地方社會經濟及生态環境産生的沖擊與破壞。為了切實推進分布式洪旱災害彈性應對體系建設，必須先做好小流域滞洪與蓄水能力的提升。具體而言，須結合曆史及未來氣候變化情景下水資源在各地的演變格局與規律，增加小流域内湖泊、濕地及水庫的納洪與抗旱設計能力，因地制宜地開展退耕還湖與濕地建設，增強小流域應對水資源短時期的旱、澇及旱澇急轉多形态的水資源極值形式的自适應能力，并為大流域預留充足的水資源彈性調節空間，全面提升大流域應對洪旱災害的能力。

水治理是一個系統工程，功在當代、利在千秋；科學規劃、久久為功是水治理成功的必要途徑。水治理事關國家安全、人民利益，基于“人水和諧”“以人為本”理念的科學系統的水治理體系建設迫在眉睫！

來源 |《國家治理》周刊2021年10月第1期

作者 | 北京師範大學地理科學學部教授 張 強

新媒體編輯 | 程靜靜

原文責編 | 李懿

美編 | 石玉 王嘉骐

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