省域副中心城市，通常指在一省範圍内，綜合實力較強大，擁有獨特的優勢資源或産業，且與省會主中心城市有一定距離，可以被賦予帶動周邊區域經濟發展重任的大城市。由于其本土性、出現時間較短等原因，學界對省域副中心的理論研究尚不夠深入，多存在于對現有副中心城市對區域經濟影響的研究，還沒有對省域内如何科學地選擇副中心城市進行研究。省域副中心城市的概念在2001年由湖北省社科院秦尊文首先提出，湖北省政府在2003年采納這個建議，設立了宜昌、襄樊（2010 年更名為襄陽市）兩個副中心城市。其後“省域副中心城市”被學界和社會實踐所廣泛認可。目前全國已有多個省（市、區）規劃或正在規劃設立了省域副中心城市：河南省确定了洛陽市為省域副中心城市，湖南省确定了嶽陽市和衡陽市兩個省域副中心城市，貴州省确定了遵義市為省域副中心城市，江西省确定了贛州市為省域副中心城市，安徽省确定蕪湖市為省域副中心城市，陝西省确定榆林市為省域副中心城市，城鎮規劃君何方洪曾工作過的新疆自治區确定了喀什市和伊甯市為自治區副中心城市。那麼城鎮規劃君何方洪的老家四川省該選那座為省域副中心城市呢？四川省“十四五規劃”确定了綿陽、德陽、樂山、宜賓、泸州、南充、達州等7個城市為全省區域中心城市，但是省域副中心城市不可能有這麼多個，隻能從中選擇2——3個城市為省域副中心城市重點培養。經過科學分析，城鎮規劃君何方洪認為，四川省應該将川北的綿陽市、川東北的南充市、川南的宜賓市确定為四川省的省域副中心城市。

省域副中心城市并不是簡單的一個行政區域内排名第二位的城市。在歐美等發達國家，這種城市體系形成的核心力量是“看不見的手”———市場的力量。與歐美等國家城市體系不同的是，中國省域副中心城市的形成是省級行政機構基于區域内經濟發展的戰略思考，主動規劃設立。主導其設立的核心力量不僅僅是市場的力量，還有省級行政管理部門對區域内經濟發展整體情況的衡量，是以行政權的行使為基礎。因此，通過主動衡量區域經濟形勢，基于區域經濟發展戰略考量設立的省域副中心城市為中國區域經濟實踐之首創，是中國行政體制、行政區劃、經濟發展階段等特定背景下區域經濟發展的探索和實踐。

一、四川省建立省域副中心城市的必要性

（一）省域特點的客觀需要

四川省域最大的特點就是區域面積廣闊，人口衆多，經濟體量大。四川省域面積48.6萬平方公裡，約占全國總的陸地面積5%，次于新疆、西藏、内蒙和青海，居全國第五位。根據第七次全國人口普查數據顯示，2020年末四川省常住人口8367.5萬人，排名全國第五，僅次于廣東省、山東省、河南省、江蘇省。2020年GDP總量達4.8598萬億元，居全國第六，僅次于廣東省、江蘇省、山東省、浙江省、河南省。全省21個市州，除了德陽、綿陽、眉山、自貢、資陽之外，其它地級市與中心城市省會成都市距離都在150公裡以上。根據經濟學中心地理論，中心城市的波及效應會随着距離衰減。四川省有如此廣闊的物理空間，一個中心城市無論選點在何處都不可能有效波及到全省，四川隻有成都一個中心城市，很難帶動全省區域經濟協調發展，所以四川省的“成都一城獨大”隻能讓成都周邊強大起來，但是四川省域内遠離成都市的甘孜州、阿壩州、涼山州、攀枝花市、廣元市、巴中市、達州市、雅安市等隻會越來越弱。省域特點決定了四川需要有幾個省域副中心城市，以承擔起全省的經濟輻射帶動作用。

（二）省内區域經濟健康發展的客觀需要

從省内經濟發展的區域結構來看，以2020年為例，成都市的GDP超過1.77萬億元，占全省GDP的比重約為36.4%。而名次緊随其後的綿陽、宜賓、德陽分别隻有3010億元、2802億元、2404億元，最高的綿陽市約為成都的17%。成都和省域内的二級城市之間形成了明顯的斷層。根據區域經濟學原理，一定區域内的城市在交通、行政、市場三原則的約束下，區域經濟與發展存在一個有規則的等級關系。即城市體系由高級中心地、中級中心地和低級中心地組成。從四川省來看，省會城市和其它地級市之間的斷層現象異常明顯。四川現在急需要培育出副中心城市，以補足城市結構發展體系失衡的問題。

（三）平衡全省生态環境的需要

人類的生産和生活活動必将産生生态環境的影響。成都市一極獨大在生态環境上造成的結果是必将形成産業聚集和人口聚集。成都市的國土面積為14605平方公裡，占全省的3%。而成都市現在人口約2093.77萬（七普2020年常住人口），不算大量的流動人口，超過全省25%；GDP1.77萬億元，占全省的36.4%。成都市地處川西盆地成都平原，是四川省地理條件最好、耕地質量最高、交通條件最優越、人口最密集的地區，無風期時間長，有極大的生态壓力。相對于四川比較偏遠的地級市，其生态承載空間更大。設立省域副中心城市，省委省政府可以在更廣闊的空間布局産業發展，讓省域副中心分擔部分功能，從而平衡全省的生态發展。

（四）省内資源配置平衡的需要

行政管理是有效地運用行政權力，把人力、物力、資金、信息等各種資源合理地組織起來，向社會和公衆提供公共産品或服務等一系列活動的集合。即行政管理的職能是資源的分配。成都市本身占省會城市之利，加上曆史基礎，具備很強的競争優勢。将成都市和其它地市放在同一個層面競争的結果必然是資源在成都市的高度集中。這種資源的不均衡分配造成兩個結果：在各級财政“分竈吃飯”的背景下，擠占了省委省政府利用資源在全省進行調配的空間，同時各個地級市由于被成都市的擠占，資源相對短缺，極易造成行政生态的不平衡。因此，從平衡全省資源配置的角度來看，在省級規劃層面，應規劃省域副中心城市。

（五）省域間經濟競争的需要

就一個區域經濟體而言，如果沒有中心城市強大的輻射影響力，區域的邊界乃至于區域腹地很大一部分将會被域外中心城市影響輻射，造成本區域内生産要素的外流，反之，則吸納域外生産要素。四川作為内陸省份，和多個省（市）接壤。以川南為例，與貴州雲南交界，現在遵義已經被貴州設定為省域副中心城市，其城市綜合實力已經超過川南接壤的四川省各個地級市（宜賓市、泸州市），貴州畢節市也已經或即将超越四川省相鄰地級市。如果四川不成立省域副中心城市加快川南中心城市發展，四川的生産要素會被域外中心城市吸納，于四川省域經濟發展不利。

二、四川省省域副中心城市選擇探讨

省域副中心城市的設立并不僅僅以經濟實力為考量的唯一指标，是對城市區位、綜合實力、未來承載的綜合考量。比如湖北的黃石市，其經濟實力在省内排名靠前，但因為和武漢形成同城化概念，沒有獨立的輻射範圍，因此不适合規劃為省域副中心。全國類似的地方如廣東的佛山市（緊鄰省會廣州市）、湖南的株洲市（緊鄰省會長沙市）、新疆的昌吉市（緊鄰自治區首府烏魯木齊市）、陝西的鹹陽市（緊鄰省會西安市）、貴州省的安順市（緊鄰省會貴陽市）、浙江省的紹興市（緊鄰省會杭州市）、青海省的海東市（緊鄰省會西甯市）等都如此。通過選擇評價體系測評，四川省适合建設省域副中心前二位城市分别是：綿陽、宜賓、南充。從區位分布來看，這3個城市分布在川北、川南和川東北地區，擇此三點設置三個省域副中心城市比較合理。

（一）可以解決中國西部經濟斷裂帶問題。我國的西南部經濟區現在是斷裂的，表現為成渝經濟區和雲貴經濟區相互輻射影響幾乎完全斷裂。其原因是成渝經濟區和雲貴之間距離較遠，且在兩者之間的廣大區域沒有極點城市支撐。因此，雲貴經濟發展基本上無法借勢成渝兩極發展。由于雲南本身是邊界省份，與成渝經濟區聯系微弱，形成了經濟發展的孤點。在宜賓建立省域副中心城市成為西南經濟發展新的一極，能起到連接成渝經濟區和雲貴經濟區的作用，使我國西南經濟區有效連接成一體，對促進我國西南部經濟發展具有巨大戰略意義。

（二）可以解決川渝大部分區域借勢成渝兩極發展問題。談到西部經濟離不開成渝城市群。根據2016年國務院批複的《成渝城市群發展規劃》，成渝城市群囊括了重慶的27個區（縣）和四川除了甘、阿、涼、攀四州（市）外的四川省大部分地市，總面積18.5萬平方公裡，常住人口9000餘萬。《成渝城市群發展規劃》區域經濟與發展的目的在于利用中國西部的兩個增長極，帶動四川和重慶的發展，但由于規劃區域空間廣闊，兩個增長極的波及效應空間距離有限。可以看出，規劃的成渝城市群由于缺乏第三點的支撐，除了成渝軸線上的城市外，大多數規劃城市散落在成渝軸線影響區域之外，受成渝兩極經濟影響較小。該規劃也認識到這一問題，所以在成渝發展軸線之外另外設立了三個次中心，即川南、川東北、渝北三個城市群。但這個規劃沒有将區域内城市整合在一起，沒有有效解決三個次中心如何借助成渝兩極發展的問題，形成規劃區域碎片化問題。如果在川北、川南和川東北各增加一個增長極，則四點連線區域的川東北、川南及其周邊區域構成的廣闊的成渝城市群腹地，成渝城市群發展有了更為充實的支撐，對落實成渝城市群的規劃有實際意義。

（三）構成多重經濟發展的成長三角。新加坡前總理李光耀在提議建立新柔廖成長三角時最早提出“成長三角理論”。從幾何學來看，三角形可以在空間上形成一個穩定的面。從發展經濟學的角度看，三個城市增長極構成的三城互動比單一城市更具有空間擴張力和規模擴展力。成長三角理論認為，成長三角是由3個（不一定固定為3個）在經濟上具有互補性，空間距離上适度的區域增長極構成的經濟合作開發區，通過開展投資、貿易和技術轉讓，在互利的基礎上進行合作，可以達到共同發展的目的。在國内，成長三角理論有諸多的應用，比如，湖南省的長株潭城市群就屬于典型的成長三角模式。在湖北省，對于廣大的鄂西地區，武漢的輻射和帶動作用十分有限，因此培育了由武漢與宜昌、襄陽形成的“一主兩副”三角。如果在綿陽、宜賓和南充設立省域副中心城市，則成都、綿陽、宜賓、南充構成省内的經濟發展成長金三角。如此，成德綿的一體化、成宜南金三角，結合成渝城市群發展，可以帶動四川省内大部分區域的發展。在這個三角上，有從南充到遂甯經内江和自貢到宜賓的幾乎一條直線的高速構成了這個成長三角的一邊。同時，宜賓和成都、重慶，南充和成都、重慶都構成幾近完美的等邊三角形。根據成長三角理論，這是一個完美的區域發展态勢。應該說，就目前的城市區位來看，這兩點在區位上是四川省最完美的兩點。

（四）與域外中心城市都有相對合适的距離。就像兩個星體會産生相互作用，兩個城市也會相互影響。相關文獻認為，省域副中心應該在中心城市150公裡外，其主要理由是中心城市的波及效應會随距離衰減。換言之，一個經濟體内的城市如果與中心城市距離在150公裡之内，則可以受其強烈的波及效應影響。但如果中心城市為域外經濟體，而一個城市如果在這個域外經濟體中心城市150公裡的強波及區域内，受制于“行政區經濟”特點影響，則生産要素的外流大于流進的影響。以川南為例，泸州離重慶邊界太近，生産要素很容易被重慶所吸納，經濟容易受重慶遮蔽效應影響。而宜賓距離重慶直線距離197公裡，相對而言，重慶對其遮蔽影響有限。同樣，南充距離重慶直線距離169公裡，同樣受域外經濟體影響較小。綿陽雖然距離成都大約120公裡左右，但是綿陽城市規模和經濟實力在全省内處于成都市以外的第二梯隊領頭羊位置，所以設立省域副中心城市條件是具備的。

（五）有較大的輻射帶動空間。省域副中心城市的設置要能帶動周邊發展，也即該城市周邊必須有聯系較為緊密的城市群為宜。宜賓和南充都有比較成熟的城市群。宜賓周邊150公裡範圍内有自貢、内江、泸州，南充周邊有遂甯、廣安。在此兩點規劃設立省域副中心城市則可以起到帶動周邊城市群發展，起到“副班長”協助“班長”帶領全省經濟發展的作用。同時，設立省域副中心城市的目的在于規劃一個新的增長極和中心城市共同帶動區域經濟發展。對于宜賓而言，和成都構成的經濟發展軸能帶動樂山、自貢、内江；和重慶構成的經濟發展軸則可以帶動泸州。而南充和成都構成發展軸，帶動遂甯；和重慶構成發展軸帶動廣安。兩個城市都是區域内帶動軸線發展最多的城市。

（六）兩個城市都具有良好的交通區位。通道是城市發展的命脈，交通樞紐和城市經濟發展具有高度相關性。宜賓的交通區位最為優良，處于川滇黔中心，是在建的京昆和蘭廣兩條重要通道的交彙點，全國的50個高鐵樞紐之一。宜賓擁有長江上遊第一個水運樞紐港口，是攀西地區大宗礦物的重要集散通道。海、陸、空交通具備，結合未來規劃，其在綜合交通區位上應是四川省内除成都之外的最佳城市。南充市交通區位也十分優良，除了水上運輸較差之外，從蘭州到重慶的高速公路、動車，從成都到達州省内動車、高速，從西安到重慶的高速都經過此地。

三、省域副中心目标城市存在的不足

雖然根據科學測評，綿陽、宜賓和南充是四川省最适合規劃為省域副中心的城市，但是對比目前已經規劃城市的省域副中心城市，可以發現這兩個城市存在若幹短闆。

（一）整體城市綜合實力偏弱

看一個城市最具代表性的指标應該是GDP和一般公共預算收入。從現有幾個省域副中心城市的GDP來看，2020年的平均值都在3500億元以上，其中設置省域副中心城市較早的宜昌和襄樊都已經超過4000億元。襄陽市2020年GDP4601.97億元，宜昌市4261.42億元，河南省洛陽市5128.4億元，貴州省遵義市3720.05億元，而綿陽市2020年隻有3010億元，宜賓GDP為2802億元，南充為2401億元。綿陽、宜賓和南充都少于現有省域副中心城市的最小值。這說明，四川省目前三個最适合做省域副中心的城市目前的經濟總量還偏低，實力還有差距。

（二）普通高等學校數量偏少

一個城市普通高等院校數量偏少必然帶來創新不足的問題、城市人口素質問題、城市産業人才問題，将嚴重影響到城市的核心競争力。對比來看，現有省域副中心城市普通高校（本科大學）數量的均值是6.5，綿陽、宜賓和南充分别為5所（西南科技大學、綿陽師範學院、西南财經大學天府學院、四川文化藝術學院、綿陽城市學院）、3所（宜賓學院、四川輕化工大學宜賓校區、四川大學宜賓園區）、3所（川北醫學院、西華師範大學、西南交大希望學院），均有不小差距。

（三）交通等基礎設施建設落後

交通的數據固然與區域的面積有關，但是我們看到，所有的省域副中心城市中，城市通車裡程都超過3萬公裡，而四川省所有的測評城市公路通車裡程最高的才19000餘公裡。這些數據反映在高速公路、高等級鐵路建設上更是差距明顯。交通是一個區域經濟發展的命脈，由此不僅看到四川在省域副中心城市上的差距，更看到四川在交通上的落後。

四、四川省設立省域副中心城市的建議

（一）建議四川省設立2個省域副中心城市

根據本研究，建議四川省設置宜賓市、南充市為省域副中心城市。主要理由：一是從全國的經驗來看比較合适。從現在全國的省域副中心城市設置來看，全國各個省都隻設置1—2個省域副中心城市。比如，湖北省是宜昌市和襄陽市，貴州省隻有遵義市，江西省則為贛州市，河南省為洛陽市，湖南省為嶽陽市和衡陽市（湖南省十三五規劃是嶽陽市、懷化市、郴州市，十四五規劃改成了嶽陽市和衡陽市）。四川省具有地域廣、人口多、經濟體量大的特點，設置三個比較合适。二是從戰略目的來看也不宜設置太多。設置省域副中心城市的目的在于通過行政的“有形之手”和市場“無形之手”結合，形成一個能帶動區域增長的“極”。如果省域副中心設置過多，不能很好地形成區域極，很難實現設置省域副中心城市的戰略目的。三是從資源配置來看3個省域副中心城市比較合适。任何決策都是資源有限條件下的決策，而一個省的資源是有限的，設置過多會造成相互的競争和資源搶奪，不利于資源分配。同時資源分散，也有可能造成各個地方資源都短缺，而不能有效充分地利用資源，集中資源解決核心問題。

（二）四川省設立省域副中心城市的有關政策建議

首先，針對現在存在的短闆給予政策傾斜，加速省域副中心城市經濟發展。從以上分析來看，比較現有的省域副中心城市，目前綿陽、宜賓和南充還有諸多短闆。設置省域副中心是基于全省的經濟發展戰略考慮，因此也必須基于全省的資源進行調配。這些調配應包括：重大生産要素布局的傾斜，如大型企業的建設、産業布局、高校建設适度放開、金融政策适度寬松等。應該注意的是，在省域内資源調配過程中，應該更多依靠市場力量來進行。比如：四川省内的重大裝備制造主要集中在成德綿三市，按照國際通行的經驗，這些企業的設置應該緊靠内河或者沿海。這種設置固然是特殊曆史背景的産物，但客觀上造成了産品、設備運輸存在很多困難。在新一輪生産力布局中，政府規劃部門應該注意到這種曆史的扭曲，通過市場的手段，逐漸推動讓重裝備企業回歸到沿江布局。另外，現在省内高校基本都集中在省會成都，其它地市都存在短闆。在和其它省域副中心城市比較中，這種短闆尤為突出。因此，規劃省域副中心應該在這方面予以更多政策傾斜，以補足當前的高校建設短闆。政策傾斜的主要目的就是發展經濟，盡快将其發展成為區域極，從而盡快輻射帶動周邊。

其次，推動省域副中心城市的交通建設。和現有省域副中心的比較可以看出，目前綿陽交通相對較好，但是宜賓和南充都還存在交通的短闆。交通是城市連接内外的渠道，是人流、物流、信息流、資金流的通道，對城市的發展至關重要。發展交通不僅僅是城市區域經濟發展的需要，也是省域副中心城市功能實現的需要。因此在規劃設置省域副中心後首先要強化區域内的交通建設，同時也要強化與周邊區域的交通建設。這不僅僅是從區域經濟發展考量，更主要的原因在于，設置省域副中心的目的還在于必須帶動周邊區域經濟的發展，省域副中心城市的功能要求是必須能輻射帶動周邊城市。如果交通沒有融通，此功能很難實現。

第三，補齊對外開放短闆。整體而言，四川當前存在最大的短闆是對外開放。對外開放短闆是多種原因形成的，四川地處西部内陸，不臨邊不靠海，盆地内天賦資源，水旱不愁，養成了盆地文化。因此“走出去、引進來”的意識不強，憂患意識、競争一是、開放意識不足，成了制約四川經濟發展的一個短闆。對外開放意識為先、渠道為王。綿陽、宜賓和南充首先應該應該意識到對外開放的不足，同時應積極建立更多的對外合作平台和渠道，打開對外開發大門。

第四，高配城市主要領導。現有的規劃為省域副中心的城市都是高配市主要領導，這是在中國當前的行政管理體制之下的一種極其實際，也最為有效的一種做法。如前文所言，中國經濟最大的特點之一是行政區經濟，各個行政區的行政級别是相等的，且相互之間存在極其嚴重的競争關系。在此背景下，如果省域副中心城市還是完全保留原來的行政管理體制，很難協調周邊城市，帶動周邊城市發展。高配省域副中心城市的主要領導不僅具有協調帶動周邊發展之責，更有協調、帶動周邊之權力，如此方可起到省域副中心城市的功能。因此建議，在四川規劃設置省域副中心城市時在城市行政級别不改變的情況下，應比照副省級城市，高配城市主要領導。

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