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農村集體經濟組織法立法進程

來源：法治日報

原标題：以集體成員權為基礎推進農村集體經濟組織立法（主題）

訪全國人大憲法和法律委員會委員孫憲忠（副題）

農村集體經濟組織法漸行漸近。

2022年全國人大常委會工作報告透露，根據年度立法工作計劃，今年将預安排審議40件法律案，其中包括制定農村集體經濟組織法。

農村集體經濟組織産生于20世紀50年代初的農業合作化運動，是為實行社會主義公有制改造，在自然鄉村範圍内，由農民自願聯合，将其各自所有的生産資料（土地、較大型農具、耕畜）投入集體所有，由集體組織農業生産經營，農民進行集體勞動，各盡所能，按勞分配的農業社會主義經濟組織。

為适應改革開放以來我國農村經濟社會發生巨大變化的現實需要，民法典第九十六條、第九十九條等将農村集體經濟組織規定為特别法人。

但目前，我國既沒有農村集體經濟組織的專門立法，也沒有集體成員權利的相關法律規定。實踐中，農村集體經濟組織該怎麼組建、怎麼運作？成員如何發揮作用？組織内部建立哪些治理結構？諸多問題都存在法律空白。

“農村集體經濟組織立法具有基本立法的意義，關系到億萬農民的切身利益。尤其是現在我國正在大力推進鄉村振興戰略，更是離不開農村集體經濟組織發揮具體組織、領導和推動的作用。”全國人大憲法和法律委員會委員、中國社會科學院學部委員孫憲忠近日接受《法治日報》記者采訪時指出，制定農村集體經濟組織法十分必要且刻不容緩。

農村集體成員資格須立法明确

“目前，我國約一半居民人口是農村居民，他們生活在農村集體經濟組織之中，享有權利，承擔義務。”孫憲忠指出，長期以來，實踐中侵害集體成員權的現象時有發生，主要體現為對“外嫁女”“入贅男”“在校大學生”“服役人員”“服刑人員”等特殊群體的利益侵害。

他舉例說，由于集體成員資格已經相對固化，在一些地區，“外嫁女”“入贅男”等均被排除在集體成員範圍之外，由此也導緻出現了一個極端現象，部分“外嫁女”“入贅男”的集體成員資格被原組織剝奪但新組織又對其不予接納，出現了“兩頭空”的現象，導緻其權益遭受嚴重損害。又如，對于“在校大學生”特殊人群，有些地方規定其戶籍遷出以後就不享有集體成員資格，有些地方規定其在城市謀得穩定工作後就喪失集體成員資格。“這些特殊群體的集體成員權保護問題值得仔細研究。”孫憲忠說。

另一個不容忽視的現實難題是，立法缺失導緻确認農村集體成員資格訴訟無法可依。近些年來，我國民事訴訟中出現了一種特殊的類型，即“确認村民資格”之訴。“這種訴訟普遍發生在城郊，其實是‘确認農村集體經濟組織成員資格’之訴，其特征就是農村居民主張的并不是在農村居住的戶口問題，而是集體成員資格所體現的财産分配權。但由于我國還沒有這方面的專門法律，目前人民法院對這些訴訟尚無法作出清晰明确的裁判。”孫憲忠說。

地方立法效力層次低差異較大

作為一項綜合性權利，集體成員權兼具身份屬性與财産屬性，包括取得成員資格、獲得承包地和宅基地、請求分配集體收益、參與集體财産的管理與監督以及内部的表決權等權利。

據了解，目前對于集體經濟組織以及成員權的相關規定主要散見于民法典、土地管理法、農村土地承包法等法律之中，并沒有一部系統的法律作出完整的規定。“民法典第二百六十一條雖然對集體成員權進行了确認，規定農民集體所有的不動産和動産屬于本集體成員集體所有，但對于集體成員權的具體内容卻并沒有給出明确答案，因此很難解決集體成員權的諸多現實問題。”孫憲忠說。

值得關注的是，不少地方已經出台了一些有關農村集體經濟組織的地方性法規和地方政府規章。

比如，2013年廣東省修訂了《廣東省農村集體經濟組織管理規定》，2020年浙江省修訂了《浙江省村經濟合作社組織條例》，黑龍江省和四川省分别制定了《黑龍江省農村集體經濟組織條例》和《四川省農村集體經濟組織條例》。

此外，重慶、山東、新疆等地将集體成員權間接規定在農村土地承包法實施辦法中。

“但是地方上的這些規定在完整度、詳細度、集體成員資格認定标準等問題上并不一緻，有關集體成員權的規定差異較大。”孫憲忠說。

在孫憲忠看來，地方立法還存在諸多問題。首先是效力層次低，規定标準混亂。以集體成員資格認定為例，有的以戶籍作為主要認定标準，有的以基本生存保障作為基本标準，還有的以戶籍作為形式标準、以與集體的權利義務關系和生産生活關系為實質标準。而伴随人員流動的加快，有些跨省的農村集體經濟組織成員資格認定就更為複雜，極易發生因認定不公平，增加社會管理風險的可能。

立法滞後的同時，随着農村經濟社會的發展，實踐中已經有越來越多的地區對集體成員權進行了股份化改造并予以固化。

據介紹，從2015年開始，中央農辦、農業農村部在各省級人民政府推薦的基礎上，先後開展了四批農村集體産權制度改革試點。重點圍繞全面強化農村集體資産管理、全面确認農村集體經濟組織成員身份、加快推進經營性資産股份合作制改革、完善農民集體資産股份權能、發揮農村集體經濟組織功能作用、拓寬農村集體經濟發展路徑等幾個方面展開。通過試點，全國許多地區都完成了集體成員資格認定、集體資産股份化改造，重振了農村集體經濟組織，集體成員資格進一步固化，集體成員權進一步明晰。

“農村經濟體制改革往往都是通過農民自發行為進而帶動國家立法。目前這些已有的集體成員權以及農村集體經濟組織立法的成功實踐案例，為國家立法提供了寶貴的經驗。”孫憲忠說。

以集體成員權為基礎推進立法

“應充分認識農村集體經濟組織作為特别法人的立法意義。”孫憲忠指出，地方實踐已經為立法提供了許多成熟、合理、可供參考的經驗，同時許多難以解決的争議問題都亟待立法進行釋明。因此，應當在當前我國農村集體經濟組織發展的現實基礎上，盡快實事求是地推進立法。其中，農民成員權是必須依法明确承認和保護的重要權利。

“農民的成員權在農村集體經濟組織的法律構造中已經處于基礎性地位，是農村集體經濟組織的核心議題。因此，應以集體成員權為基礎來推動立法，從幾個方面實現制度突破。”孫憲忠說。

首先，在成員資格确定方面，應建立明确的具有可操作性的規則。根據中央文件的精神，農村集體産權制度改革應當按照“尊重曆史、照顧現實、程序規範、群衆認可”的原則進行。孫憲忠認為，農村集體經濟組織成員權的确認，也應該遵照該原則進行。

其次，應該遵守民法原始取得和加入取得原理，認定農村集體經濟組織成員資格。“我們調研發現，上海松江、廣東南海等地區因地制宜地通過集體成員資格認定對成員構成精準摸底，形成了界限分明的現代組織體，這既有利于保護初始成員的集體成員權，又有利于防止集體成員的數量過分擴大化。這些好經驗，都具有可複制可推廣的價值。”孫憲忠說。

再次，集體資産股份化改造應以“戶”而不以“成員個體”為單位。“調查顯示，以農戶作為基本的确權單位更符合我國的國情，也符合馬克思主義學說所講的生産關系要以生産力的發展為前提的思想。我國農村以農戶作為基本的财産權利有良好的社會基礎。”據孫憲忠介紹，在我國農村曾經推行以成員個體作為基本單位的政策，結果并不成功。而家庭聯産承包責任制吸取了曆史的教訓，采取分包到戶的方式，現在推行的農地“三權分置”也延續了這一傳統。

最後，立法應明确區分農村集體經濟組織與村民委員會，嚴格界定集體成員與農村村民。

此外，孫憲忠認為，立法中應當對于特殊群體集體成員權的保護予以重視，要重點考慮基本生存保障因素，防止出現“兩頭空”的現象。

“總之，農村集體經濟組織立法需在集體成員權的基礎上進行，充分考慮農民的意願，在法思想、法感情、法技術上共同發力，隻有這樣，才能制定出一部人民滿意、社會認可的高質量的農村集體經濟組織法。”孫憲忠說。（記者 朱甯甯）

責任編輯：王後

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