去年下半年以來，城投拿地的比例不斷攀升，引發各方矚目。城投兇猛拿地，有着多方面的考慮，其中一個是用于市場化經營，希望通過增加經營性業務來實現轉型。

2014年的新預算法和43号文，明确規定：除發行地方政府債券舉借債務外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，也不得通過企業舉借債務，要求剝離城投平台的政府融資職能。2015年起城投平台市場化轉型進程加快，中央和地方都不斷出台政策要求平台轉型。

可是，這麼多年過去了，真正成功轉型的城投并不多。因為城投公司轉型成功，意味着要從平台轉型成經濟性、盈利性、獨立性的企業，成為一個獨立核算、自負盈虧、自主經營的真正獨立法人組織，實現市場化的發展。

當然，成功轉型的也有，比如城投公司的鼻祖上海城投、張江集團、蘇州工業園國投、連雲港市城建控股集團、助力合肥成為「風投之城」的合肥建投等。非常值得學習。那轉型成功的城投，都是怎麼做的呢？下面來詳細剖析。

理順關系

進行必要的整合重組

明确公司的經營闆塊

城投轉型之所以不容易，是因為城投公司始終是地方國有企業，國有企業首要任務是承擔社會責任，其次才是經營效益。城投公司實際上難以和地方政府真正的「一刀兩斷」，換句話說城投公司完全市場化極難。

即便是部分市場化，往往也困難重重。主要有兩個原因，一是很多城投本身規模小資産質量差，競争力差；二是業務太龐雜，缺乏主線，什麼都做，最後什麼都做不好，所以，轉型首先就要理順由誰做，做什麼。

2014年，新預算法以及國務院43号文的接連出台。直接把以政府投融資為主要職能的平台公司逼到了生死存亡的關口。

當時，很多城建類融資平台企業都面臨着企業債務岌岌可危、資金償付無能為力、資産質量差、市場化經營能力弱、現代企業制度不健全，同時存在着資産規模小等一系列運營管理問題……

一些城投公司，迅速行動起來，通過轉型來求發展。戳這裡，了解國企資産管理解決方案

2015年，為了順應宏觀政策環境的變化，推進城建類融資平台市場化轉型發展，連雲港市委、市政府決定整合重組連雲港市城建控股集團有限公司，并于當年8月22日挂牌運營。

上海城投（集團）有限公司（上海城投）行動更早。其前身是成立于1992年的上海市城市建設投資開發總公司，于2014年改制為有限責任公司，由上海市國有資産監督管理委員會全資擁有。

根據官網介紹，其旗下擁有6家子集團、2家上市公司、1家科研機構……是一家專業從事城市基礎設施投資、建設、運營管理的國有特大型企業集團。截至2020年12月底，集團總資産6820.84億元，資産負債率55.28%（以上數據未經審計）。集團現有員工16207人。

雖然上海城投開啟市場化轉型的時間較早，但重大資産重組，是上海城投轉型發展的裡程碑。

2014年，上海市城市建設投資開發總公司開始醞釀轉型發展，并于當年5月13日成立上海城投水務有限公司、7月10日成立上海城投公路投資有限公司、結合原有上海城投資産經營有限公司，構建了水務闆塊、基礎設施投資闆塊和資産管理闆塊三大闆塊。2014年末，上海市城市建設投資開發總公司由全民所有制企業改制為公司制，公司名稱變更為上海城投（集團）有限公司，公司角色也從原有投融資平台轉變為城市基礎設施及公共服務綜合服務運營商。

2015年，上海城投（集團）有限公司受讓上海市國資委持有的部分上港集團股份及上海同盛下屬三家子公司，并在上海市國資委指導下逐步整合相應業務闆塊。這一資産重組過程完成後，新組成的上海城投（集團）有限公司實現了股權的集中，且各經營闆塊劃分更為明确。

同樣，張江集團（前身是「國有全資公司張江開發公司」）發展路徑和現如今許多城投公司探索的轉型方式也有相類似之處——

從最初進行股份制改革，到成立上市公司，再通過注入經營性資産、優化資産結構等方式，使得張江高科從純粹的融資平台，不斷進行市場化的探索，按照現代企業制度不斷轉型，發展成為了國内産業園區類的标杆企業。

明确目标

緊貼當地需求調整自身布局

對不同業務的經營進行分類

一些城投企業，有轉型的雄心，執行力也不錯，方向也聚焦，但因為太超脫了，最後仍然困難重重。為啥？如上所說，城投公司實際上難以和地方政府真正的「一刀兩斷」，這意味着城投轉型也要緊貼地方來進行。

連雲港市城建控股集團2015年重組時，注冊資本為50億元，發展到2018年底總資産就達到了1163億元的規模，在全國城投公司百強榜排名第26位，初步實現市場化經營。這跟其轉型也不忘緊貼當地需求有關：

轉型過程中，連雲港市城建控股集團通過整合連雲港城建類資源，以延伸産業鍊條、培育支柱産業、承擔推動連雲港新型城鎮化建設責任為基礎，實現兩大戰略定位:

一是發展方向由「城市建設」轉變為「城市服務」，以社會責任與經濟效益為驅動，以城市基礎設施建設為主線，把城建集團打造成為「城市運營服務提供商」；

二是建立專業化、多元化投融資體制，由「政府擔保、直接舉債的投融資平台」轉變為「對接社會資本的城建産業實體」，通過産業化運作實現城建集團資産規模、資産質量以及管理運營水平的全面提升。

要實現上述目标，就要優化業務布局，升級經營模式。連雲港市城建控股集團剛成立時，确立了市政公用事業、保障房建設及棚戶區改造、土地一級開發、專業地産開發、建築業發展和環保産業拓展等六大類經營業務闆塊。這些傳統業務，投入大、周期長、回報低，難以獲得足夠的經營收益。

為了獲得足夠的經營性收益，就必須涉足新的産業。但涉足的産業不是拍腦袋決定，而是緊貼連雲港市的戰略——以綠色生态旅遊為依托的發展模式。最終，确定了城市建設和旅遊業為集團的兩大主營業務。城市建設包括市政公用環保、片區開發和房地産、建築以及健康養老四個闆塊；旅遊業包括酒店餐飲和旅遊文體兩個闆塊。

因為能夠與已有的産業協同起來，形成了「旅遊 文體 地産 康養 酒店 租賃」的一體化産業協同發展模式，增加了集團的經營性收入、現金流及盈利能力，改善集團的營收結構，從而加快了集團轉型。

上海城投也是類似。雖然，始于2014年的重大資産重組，是上海城投轉型發展的裡程碑事件，但其實上海城投的市場化轉型早就在進行了。

2003年，通過主導上海首個市場化運作方式建設的中環線項目，上海城投開始向重大工程建設主體轉型。

2005年起，上海城投抓住市政公用行業政企分開、管辦分離的改革機遇，積極承擔起公共服務供應商的角色，業務領域覆蓋路橋、水務、環境、置業四大闆塊。

于2008年11月29日開工建設，2014年底土建工程竣工，2017年1月投入試運營的中國第一高樓上海中心大廈，是中國人第一次自主建造的600米以上高樓。

在突破建築高度的同時，上海城投還對垂直城市運營管理體系進行了大膽探索（「上海中心」是一座樓中之城，它包括9個垂直社區，除頂部觀光區域外，其餘各區的高度都在12-15層之間。每一個社區都由雙層幕牆之間的公共區域所環繞。它們能為人們提供日常生活所需的服務）。

來源：上海中心官網

為維持經營的可持續性，上海城投采取「三分法」經營策略，将資産分割為三類：1、平台類（無收費機制的政府建設項目資産）；2、運營類（有收費機制，但收費機制尚不能覆蓋成本的公用事業資産）；3、經營類（市場化運作企業）。

針對三類資産采取不同的考核目标：對平台類，主要考核項目管理和投資控制；對運營類考核效率、成本指标；經營性業務則考核利潤指标。

經過資産的分割和分類管理，上海城投轉型為多元化的企業集團，通過經營性資産反哺公用事業，實現了經營的可持續性，成功建立起企業信用。營收也一年上一個台階。

提高效率

推動組織改革，管理扁平化

積極擁抱數字化，提升效率

國資長期以來被公衆诟病「效率低」。市場化程度高的國資，比如華潤、越秀這種，其實效率已經很高了。市場化程度不高，特别像城投這種，大多數還在向市場化轉型，效率确實要低不少。

原因是多方面的，一是其管理的邏輯，跟政府機構十分類似，甚至有不少城投的負責人就是政府部門的領導兼任的。懂不懂企業管理姑且不說，管理的層次就很多，必然會影響效率。

二是管理工具的落後，很多城投旗下的資産十分龐雜，但很多處于低效的狀态，一城投老總就表示，他們商鋪出租有很多問題，比如中間有很長一段時間都是空置的，但接近年末又出租出去了，記錄在年終報告裡的出租率很漂亮，但是實際收益卻很低。戳這裡，盤清國有資産

所以，城投想要市場化轉型，提高效率，首先要進行組織結構的改革。

連雲港市城建控股集團成立之初體量巨大，擁有100多家成員企業，人員、資産及經營情況紛繁複雜，給集團管理運營帶來較大困難。為此，集團通過股權收購、轉讓、劃撥、增資、清退不良資産等手段将100多家成員公司整合成十幾家專業化二級子公司，成立董事會、監事會及經營層。集團總部作為決策管理中心，對權屬二級公司考核管理，二級公司大多為管理型機構，三、四級公司為項目運作實體。此舉極大提高了集團的管理效率。

此後，集團總部通過設立三大中心 ：戰略投資中心、資源管理中心和業務支持中心；同時根據集團業務闆塊性質和權屬公司實際情況，将業務相對獨立的權屬二級及以下公司業務進行優化整合，取消多級管理層次，組建若幹業務單元，每一個業務單元都是獨立的産業運營中心或利潤中心，集團總部責權利充分下放，各業務單元自主經營、自主管理，具有一定的決策和人事管理權限。讓管理進一步扁平化，提高效率。

當然，這個過程中也需要先進工具的輔助。數字化，扮演着重要角色。

連雲港市城建控股集團在2017年８月完成了《集團「智慧企業」信息化總體規劃方案》，确定了「三步走」戰略。

2020年7月系統全部上線運行。借助智慧企業信息化平台，整個組織結構内實現了透明化管理，打破了部門壁壘，實現了信息共享，每個成員都了解企業的目标，業務單元互相之間協同合作，保證了業務順暢開展，為集團标準化、規範化、扁平化的管理架構模式提供支撐和保障。

上海城投同樣積極投身數字化轉型，以「一朵雲、一張網、一個池、一網管、一體系」為基礎，用數字化手段實現精細化管理。集團旗下路橋、水務、環境、置業四大主業闆塊，聚焦核心業務，緊貼應用場景，全面建成5個智慧化應用示範平台，形成行業範圍内可推廣的數字化解決方案。

最典型的，為推進集團公司科技創新驅動戰略，提升集團科技創新能力和科技創新工作管理水平，上海城投還推動了上海城投科技管理信息系統建設，搭建全流程科研項目管理平台，實現了科研項目全覆蓋、科研業務全集成。該平台涵蓋項目計劃申報-專家評審-項目過程管理-項目成果管理等若幹模塊，多數據源集成，科研數據可視化展現。

小 結

2008年「4萬億」之後，各地城投平台如雨後春筍一樣冒出來（由2008年的3000多家增長到2009年的8000多家）。

應該說，城投為我國的城市化化進程做出了巨大貢獻。但進入到新的發展階段，使命變了城投也要跟着變才行，加油！（作者：明源不動産研究院 淩峰）

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