一、案情簡介

　　20XX年X月X日，範某房屋被征用，其與某拆遷指揮部簽訂了助拆申請書，放棄自拆，由該拆遷指揮部予以協作助拆，并于同日填寫了村民一戶一宅新建房屋認定申請表和被征收房屋村民人口信息登記表。同年X月X日，範某與某鎮政府簽訂《房屋征收補償安置協議書》，後範某以該協議不是其自願簽訂，而是受脅迫簽訂為由提起訴訟，要求法院确認該協議無效。

　　二、裁判要旨

　　行政協議具有兩面性，既有作為行政管理方式“行政性”的一面，也有作為公私合意産物“合同性”的一面。故行政協議既是一種行政行為，具有行政行為的屬性，又是一種合同，體現合同制度的一般特征。因此，對于行政協議無效的判斷，既适用《行政訴訟法》關于無效行政行為的規定，同時也适用民事法律規範中關于合同無效的規定。據此，本案也應從上述兩個層面分别對被訴補償安置協議是否無效作出評判。

　　三、判解分析

　　(一)行政協議的主體是否适格

　　我國《行政訴訟法》關于無效行政行為的規定主要體現在第七十五條，該條規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請确認行政行為無效的，人民法院判決确認無效。”據此可知，行政行為無效的原因可分為主體不适格、行為無依據、重大且明顯違法的三種情形。

　　在本案中，委托被征收土地範圍内的某鎮政府具體實施補償安置工作，是某縣政府組織實施征收土地工作的具體方式，案涉行政行為具有法律依據。《土地管理法》第四十七條規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”某縣政府的做法并不違背上述法律規定，行政權力可以委托，如果沒有法律、法規的禁止性規定，也沒有專業性方面的特殊要求，行政機關可以将某一事項的一部或全部委托給其他行政機關、下級行政機關乃至私人組織具體實施。雖然一般認為，受托主體接受委托後仍應以委托主體的名義實施行為，但隻要委托主體不是轉嫁責任，對委托予以認可，并能承擔法律責任，人民法院可以認定委托關系成立。故某鎮政府具有簽訂補償安置協議的行政主體資格。

　　此外，範某主張，其使用的集體土地未被依法征收，征地行為違法;某鎮政府确定評估機構過程中違反法定程序，并與評估機構惡意串通對其房屋評估價格顯著低于房屋建設成本。根據法院查明的事實，涉案土地系經省政府批準被依法征收，征地補償安置方案經某縣政府批準、某縣國土資源局公告，在此情況下被訴協議的簽訂亦不存在《行政訴訟法》第七十五條規定的行政行為構成無效的“重大且明顯違法”的情形。

　　(二)意思表示的真實性

　　意思自治是契約中的重要原則，《中華人民共和國民法典》在第一百四十四條、第一百四十六條、第一百五十三條以及第一百五十四條規定了多種民事法律行為無效的情形。

　　在本案中，補償安置協議是範某本人所簽，範某還向相關機構出具了書面助拆申請書，請求某拆遷指揮部予以協作助拆。相關行政機關發出停電通知是在協議簽訂和助拆申請書出具之後，從範某上述一系列行為來看，應當認定簽訂補償安置協議是其真實意思表示，不存在受脅迫簽訂協議的情況。即使相關行政機關采取停電等方式給範某造成了壓力，在此情形下簽訂的協議亦不可能導緻損害國家利益，且協議的内容并未違反法律、行政法規的強制性規定。因此，範某的意思表示真實且有效，其訴請确認涉案補償安置協議無效不符合《民法典》的有關規定。

　　四、案涉法條

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條：行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請确認行政行為無效的，人民法院判決确認無效。

　　《中華人民共和國民法典》第一百四十四條：無民事行為能力人實施的民事法律行為無效。

　　《中華人民共和國民法典》第一百四十六條：行為人與相對人以虛假的意思表示實施的民事法律行為無效。以虛假的意思表示隐藏的民事法律行為的效力，依照有關法律規定處理。

　　《中華人民共和國民法典》第一百五十三條：違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效。但是，該強制性規定不導緻該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。

　　《中華人民共和國民法典》第一百五十四條：行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權益的民事法律行為無效。

　　五、楹庭律師總結

　　《最高人民法院關于審理行政協議案件若幹問題的規定》對行政協議的概念和範圍作出了界定與列舉，其中第一條規定：“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目标，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務内容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”關于行政協議的種類，主要包括政府特許經營協議，土地、房屋等征收征用補償協議，礦業權等國有自然資源使用權出讓協議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議，符合第一條規定的政府與社會資本合作協議以及其他行政協議。

　　2014年頒布的《行政訴訟法》将行政協議争議納入到行政訴訟範圍内，而對于協議效力的審查是審理該類案件的前提性判斷。在行政協議無效标準的判斷與認定上，現行的司法實踐中存在着兩套規則，即《行政訴訟法》第七十五條和《民法典》中關于合同無效的相關規定。主要是由行政協議的雙重屬性所決定的，這就要求行政機關要依法行政，不能仗着主體地位的不平等而侵害行政相對人的權利、違反公共利益。還要求行政協議雙方尊重《民法典》的規定，注重合意性，防止各方的合法權益遭到損害。

在司法實踐中，通常采取交替審查的方式(如本文所評析的範某案)，即通過并用式的否定來評判某個行政協議的效力。一般從如下幾個方面着手：1.行政協議的主體是否适格。行政主體資格問題是合法性審查的前提，行政機關隻能在法定的權限内與行政相對人簽訂行政協議，且該協議必須是為了實現公共利益或者行政管理目的，否則，該行政協議就是無效的。2.意思表示真實且有效。從合約性的審查标準出發可知，契約精神是合同的重要準則，意思表示真實是合同生效的重要構成要件。

表意人的表示行為需真實地反映其内心的效果意思，在行政協議中，行政相對人應在自身的真實意願下與行政機關簽訂協議。3.行政協議中的内容須合法有效，不能違反法律、行政法規的強制性規定和公序良俗等基本原則。4.行政協議的簽訂程序必須符合法律規定。基于行政協議的特殊屬性，涉及國家利益和諸多社會公共利益，程序不可或缺，違法程序的存在會導緻效力的受損甚至無效。

　　從這兩套認定标準可以發現，民事規範中的無效情形與《行政訴訟法》第七十五條相比更為具體。在行政協議中，作為行政協議的相對方，基于主體的不平等性，隻可能存在“欺詐”行為，不可能出現“脅迫”行政機關的情況;“惡意串通”要求合同雙方當事人非法勾結，并有損害國家、集體或者第三人利益的主觀故意和行為，強調了行政機關的“主觀故意”，不僅在現實中罕見，也難以得到證據證明。為了更好地發揮合同的作用、保障意思自治，最高人民法院在司法解釋中，也将“強制性規定”限定解釋為“效力性強制性規定”，進而排除管理性規定的适用。

　　因此，在認定标準的審查次序上可以先審查行政協議的合法性，繼而審查合約性，采取并列否定式的方法為行政協議的司法審查構建良好的框架。在對行政協議的無效進行認定時，需要在法律行政原理與契約嚴守原則、信賴保護原則之間進行價值衡量。在具體案件的價值衡量方面，因為法律規範較為模糊，行政協議案件中一般按照行政行為的司法審查方式進行審查，對于協議内容的審查等方面則未予關注。而審查行政協議行為是否違法時，行政協議的内容是否合法有效，也應當受到重視。據此，法院應從具有主體資格、意思表示、内容、程序四個方面，綜合判斷作出無效認定，而不能簡單地做出評判。

　　雖然行政法律規範和民事法律規範擁有着不同的價值内涵，公權力的行使強調法無授權不可為，而對于公民私權利來講，注重法不禁止即自由。但《民法典》和《行政訴訟法》的條款具有兼容性，可以共同适用。公、私法規則在認定無效行政協議上并非隻能擇其一，可以通過最大限度地挖掘公法與私法規則的交叉點，在公法原則與私法原則之間實現融通。雖然行政協議在實踐中已得到了廣泛的運用，但我國仍缺乏體系化和系統化的相應成文法規定，沒有明确且統一的法律規範，這導緻了司法實踐中的操作不一，在法律适用上存在争議。立法機關須盡快出台關于行政協議的專門性法律，進一步規範行政訴訟法和民法典在行政協議中的認定标準和适用範圍。

　　【本文法律知識并不代表其法律建議，如遇同類問題應當具體分析。】

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