社保降費倒逼“五險三金”整合

——五險已變四險，四險或可變三險

武漢科技大學金融證券研究所所長 董登新教授

（中國養老金融50人論壇核心成員）

2019年國務院政府工作報告明确提出：明顯降低企業社保繳費負擔，下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，各地可降至16%。這意味着除了兩省一市（廣東現行14%、浙江現行14%、廈門現行12%）外，全國各地城鎮職工基本養老保險單位繳費比例将統一降至16%，一次性降幅最大的省份為4個百分點，更多的省份一次性降幅高達3個百分點。當然，對于城鎮職工基本養老保險基金已經“穿底”的黑龍江省，也要同步降費。據測算，企業繳費比例下降3個百分點，企業減負将達數千億元，也就等同于2019年社保減收将達數千億元。

報告同時明确指出：穩定現行社保征繳方式，各地在征收體制改革過程中不得采取增加小微企業實際繳費負擔的做法，而且不得自行對過去的社保欠費進行集中清繳，今年務必使企業特别是小微企業社保繳費負擔有實質性下降。也就是說，原定于2019年1月1日開始執行的由稅務機構統一征繳社保費用的制度安排暫停或暫緩，原因很簡單：如果由稅務機構統一征繳社保費用，則小微企業将無法不繳或少繳社保費用，這樣做，小微企業依法繳費的實際負擔将會明顯增加。因此，暫緩稅務機構統一征繳社保費用，這意味着一些小微企業無力繳納社保的現象，将會繼續得到社會的“包容”。

由于早期社保制度設立， 率先在國有企業試點實施，國企為員工多繳費，似乎不存在阻力，再加上“視同繳費”的轉制成本負擔，因此，最初設計的“五險”費率被迫偏高。今天，當社保制度全覆蓋時，絕大數企業卻變成了中小企業或小微企業，它們不是國企，社保繳費負擔過重，中小企業不堪重負，或被迫違法違規不繳費，這便造成了如今的尴尬局面：之前中小微企業社保不繳費或少繳費，社保部門睜一隻眼、閉一隻眼；如今想要改由稅務部門統一征繳社保費，但又害怕中小微企業承受不了、無法逃費，最終我們隻能被迫延遲稅務部門統一征繳的制度安排。

此外，由于“五險”設計費率（名義費率）嚴重偏高，直接擠壓了第二支柱養老金（企業年金）的生存與發展空間，導緻企業年金制度名存實亡。

由此可見，社保降費是大勢所趨，既有企業負擔過重的原因，更有原先制度設計不合理的原因，然而，社保降費不能“一降了之”，我們必須借“社保降費”之曆史機遇，對繳費型社保制度進行重新整合，并同時借機推進社保制度配套改革。

實際上，中國繳費型社保制度整合的路徑已然十分清晰：簡化名目，合并同類項，協同推進配套改革。

（一）簡化制度：将“五險三金”整合為“三險一金”

衆所周知，在西方發達國家，社會保險的主體品種隻有三個：即養老保險、醫療保險、失業保險。相比之下，我國社保五險也可以合并為三險。因為在經曆了多輪社保降費後，生育保險與工傷保險的費率已逼近零費率，尤其是這兩個小險種都不需要雇員繳費，而且其支付對象均為醫院，因此，完全可以将生育保險與工傷保險并入醫療保險中。

事實上，2017年1月，國務院辦公廳發布《關于印發生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案的通知》，2017年6月生育保險并入醫療保險的改革試點正式啟動。2019年3月25日，國務院正式發布《關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》，該意見明确規定：在2019年底之前必須将全國各地的生育保險正式并入醫保，将“五險”整合為“四險”。如果下一步再将工傷保險并入醫保，則“四險”又可整合為“三險”。如此一來，制度整合效應及規模經濟效應就會充分體現出來，它不斷會降低社會保險的行政管理成本，提高社保工作效率，而且更會簡化社保制度，有利于減輕企業社保繳費負擔的心理壓力，進而提高企業參保積極性。

如果說社會保險注重的是“公平”，那麼，作為補充保障制度的住房公積金、企業年金及職業年金，則體現的是“效率”差異。“三金”代表的三個補充保障制度同時并存，既有制度重複建設之嫌，更會放大兩極分化的疊加效應，當然，也會無形加大企業繳費負擔。因此，我們有必要進行制度整合，将“三金”合并為“一金”，這既是制度簡化，更可以為企業大幅減負，當然，最重要的是有利于做實、做大、做強第二支柱養老金制度。這是一件一舉多得的大好事。

因此，多年前我就建議：将住房公積金、企業年金及職業年金“三金合一”，合并後作為第二支柱養老金，取名為“強制公積金”，或是中國版401（K），并強制推廣、全員覆蓋。因為美國的401（K）計劃也具有“房貸”功能。

（二）将養老保險單位繳費統一降至12%，總降費8個百分點

在歐美國家，基本養老保險的制度定位，是底線保障，而非充分保障，其主要任務是防止老年貧困。大幅降低基本養老保險的繳費率與替代率，回歸制度本源。這應該是社保降費的主要動機之一。

我認為，職工基本養老保險單位繳費比例最低可降至12%，與最初制度設計的20%的标準相比，累計可下調8個百分點，其理由有三：

第一，我國靈活就業人員的總繳費率為20%（其中8%放入個人賬戶），我國城鎮職工基本養老保險的總繳費率卻為28%（單位20%，個人8%），這與國際慣例不符，在國外，靈活就業人員養老保險繳費率與有單位的雇員雇主合計費率是相同的，因此，我國城鎮職工基本養老保險單位繳費比例可降8個百分點，使雇主雇員合計費率與靈活就業人員總費率相等。

第二，目前我國職工基本養老保險單位繳費最低标準是12%，為廈門市首創，因此，由于降費具有剛性與慣性特征，我建議，全國統一的職工基本養老保險單位繳費比例調整“就低不就高”，直接按12%作為全國統籌後的企業繳費的統一标準。

第三，我國企業年金和職業年金單位繳費上限均為8%，因此，我建議将職工基本養老保險單位繳費比例累計下調的8個百分點，直接強制平移至“三金合一”之後的第二支柱，作為“強制公積金”的單位繳費（8%），強制實施、全員覆蓋，且不需要企業另外繳費。

（三）鼓勵國民養老儲蓄，做實第二、三支柱養老金制度

正如前述，将職工基本養老保險單位降費的8個百分點，強制平移給“三金合一”後的“強制公積金”個人賬戶（單位繳8%，個人繳4%），單位不用另外繳費，同時廢除“三金”制度，這樣，既完全取消了企業“三金”繳費，而且又強制做實了第二支柱養老金制度，也就是中國版的401（K）計劃或強制公積金，因為美國401（k）含有房貸功能。

由于強制公積金的設立，繳費來自職工基本養老保險單位降費部分，相當于完全廢除了“三金”的全部繳費，在職工基本養老保險繳費之外，不需要增加單位的任何負擔，就能讓每個雇員擁有了一個強制實施、全員覆蓋的第二支柱補充養老金計劃，這是解決我國現行企業年金制度形同虛設的唯一可行辦法。

在第二支柱養老金做實的同時，我們還需要通過強化國民養老教育，引導家庭進行養老儲蓄與養老投資，優化家庭理财結構，鼓勵金融機構産品創新，開發出更加多樣化、個性化的個人養老金産品，滿足家庭理财及養老儲蓄的長期投資需要，最終我們也可以形成像美國一樣龐大的私人養老金儲備，為中國資本市場及經濟發展提供強大的長期資金來源。

因此，将“五險三金”整合為“三險一金”，既可以實現企業社保減負的實質性目的，又能對社保制度進行了合理優化，并能重新架構三支柱養老金體系，進而提高社保制度有效性和可持續性。此外，還有利于中國資本市場的做大做強，并為實體經濟提供源源不斷的長期資金支持。

（四）将男女法定退休年齡統一至60歲，增加勞動力有效供給

随着人口老齡化的加劇，從2016年開始，我國人口現象發生了兩個重大變化：第一，我國60歲以上的老年人口首次超過了青少年人口；第二，我國适年勞動力人口首次出現了淨減少（絕對數下降）。

目前，我國60歲以上的老年人口已達2.5億人，而且這還不包括50歲退休的女工人，以及55歲退休的女幹部。如果加上60歲之前的退休人口，目前我國正在領取養老金的退休人口約為2.66億人，這是紮紮實實的社保贍養老年人口，這一養老負擔将通過代際轉移由我們的後生勞動力來承擔。因此，法定退休年齡越小，則後代社保繳費負擔和壓力就越重。

從世界退休年齡改革現狀來看，發達國家的男女法定退休年齡基本上都延長到了65歲以上，比方，美國男女退休年齡統一為66歲，2027年将正式延長至67歲；日本正在打造終身不退休的雇傭制度。此外，俄羅斯、巴西、智利等發展中大國也紛紛将男女退休年齡提高到了60歲以上。

相比之下，我國女特種工45歲退休，女工人50歲退休，女幹部55歲退休的法律規定，太過陳舊落後，這是勞動力資源的巨大浪費。

不過，值得欣慰的是，我國城鄉居民基本養老保險目前已覆蓋了5億多勞動力，作為社保弱勢群體，這5億多城鄉居民的法定退休年齡男女均為60歲，這為過早退休的女工人、女幹部起到了榜樣與示範作用，因此，我建議将全國男女勞工的法定退休年齡首先統一至60歲，這是延遲退休改革的最佳方案選擇，也是一種制度設計的公平。

（五）加速劃轉國有資本，盡快充實社保基金

國務院于2017年11月印發的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》要求，劃轉企業國有股權10%充實社保基金，以彌補制度轉軌時期，因企業職工享受視同繳費年限政策形成的基金缺口。但一年過去了，進展比較緩慢，500多家國企，才劃轉了20家左右，今年有望進一步加速劃轉，最好能在2020年底前将全面完成500多家國企的國有股權劃轉。這樣，可以為養老保險全國統籌提供強大的物質基礎和足夠的财力準備。

（六）2020年底前實現省級統籌，2020年後實現全國統籌

2018年7月1日起建立的企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，調劑比例從3%起步，去年半年調劑2400多億元，有22個省份從中受益，受益金額600多億元。今年将調劑比例提高到3.5%，預計全年中央調劑基金規模将達到6000億元左右，進一步緩解個别省份基金收支壓力。很顯然，中央調劑制度過渡時間宜短不宜長，在過渡期間中央調劑比例應該逐步提高，一方面可以加大省際互助共濟、餘缺調節的力度；另一方面也是為了加快向中央統收統支過渡的步伐。

養老保險省級統籌，是實現全國統籌的前提。根據十九大報告提出的“盡快實現養老保險全國統籌”的要求，人社部已作出明确工作安排：2020年底前，各省職工基本養老保險必須實現省級統籌。這意味着2020年後就可以随時實現養老保險全國統籌。

因此，無論是社保降費，抑或養老保險全國統籌，它們都不是孤立的改革舉措，我們應該将它們看作是一個問題的兩個方面，兩項重大改革必須保持戰略協同、同步配套推進。

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