原文标題：内部審計業務外包辦法探讨

近年來，國家對内部審計（簡稱“内審”）工作要求不斷提高，特别是《審計署關于内部審計工作的規定》發布以後，單位内審機構的工作壓力不斷加大。當前，内審機構普遍存在人員缺乏、能力不足、資金短缺等問題，傳統的工作方式已經無法适應形勢發展的新要求，業務外包為解決上述問題提供了新的思路。本文就内審業務外包辦法進行探讨，以期推動内審發展，為規範内審業務管理提供參考。

内審業務外包利弊分析

内審業務外包的優點顯而易見，它可以有效彌補審計人力的不足，解決内審人員專業結構上的缺陷，提高内審的獨立性，符合成本效益原則，有利于單位集中精力搞好主業等。

但同時，内審業務外包的缺陷也十分突出：中介機構缺少單位内審部門熟悉本單位情況、與本單位休戚與共的資源優勢；依靠業務外包這種單次、動态項目、動态人員的工作方法，無法完全實現内審長期固定的目标和任務，降低了組織的治理效果，削弱了内審的職能，導緻内審邊緣化，使内審遠離單位的經營核心；存在洩密風險，中介機構一旦掌握了單位的秘密和敏感信息，可能會對單位形成事實綁架；不一定能完全解決内審獨立性差的問題，形式上的獨立畢竟不能和實質獨立畫等号；也不一定能降低審計成本，甚至在多數情況下還會加大單位的支出；注重報表審計的社會審計與注重促進管理的内審極有可能産生審計目标差異的風險；審計準則和執業規範差異會造成審計結果和結論難以完全符合采購人要求；社會審計人員業務能力參差不齊，可能使外包難以達到預期效果。

所以，業務外包作為内審的一種補充工作方式，在特定情況下可以起到積極作用，但不可長期依賴此種方式開展内審工作。

内審業務外包的法規政策梳理

實際工作中，涉及和規範内審業務外包的政策法規主要有以下幾類。

統領行政事業單位和國有企業購買審計服務的主要政策依據。該類政策法規主要解決“可以買”“如何買”和費用如何定的問題，如财政部《委托會計師事務所審計招标規範》等。

政府采購的有關規定。該類政策法規主要規範各級國家機關、事業單位和團體組織使用财政性資金采購審計服務的行為。如《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例，以及财政部、省級地方人民政府及其财政部門出台的該類規範性文件。

國有大中型企業選聘會計師事務所的有關規定。該類政策法規是央企和國有金融企業委托社會審計機構進行财務決算審計的主要依據，國有大中型企業的内審業務外包一般也參照該規定執行。實際工作中各省、自治區、直轄市國資委參照該規定分别制定了本地區的規定，其核心内容基本一緻。如國資委《中央企業财務決算審計工作規則》，财政部、國資委《關于會計師事務所承擔中央企業财務決算審計有關問題的通知》等。

行業協會審計業務外包的推薦标準。該類政策法規屬于行業協會推薦性自律規範，雖然沒有普遍約束力，但在各自行業或會員的範圍内，起着引領示範和推薦的作用。如中國内部審計協會《第2309号内部審計具體準則——内部審計業務外包管理》等。

内審業務外包的相關做法

（一）行政事業單位和社會團體外包内審項目

這種做法主要涉及政府采購，實踐中，各地普遍采取集中采購和分散采購相結合的方式購買服務。以2019年各省公布的政采目錄為例 ：全國31個省、自治區和直轄市（港澳台除外）将采購審計服務納入集中采購目錄的有20個，約占 65%。主要做法有按照預算金額分類制定實施辦法；授權采購人以分散采購方式采購審計服務的有11個，約占35%；超過門檻标準采購審計服務的普遍要求進行公開招标，公開招标門檻在200萬元以上的有26個，200萬元以下的有5個；集中采購目錄以外、采購限額标準以下的項目 , 不實行政府采購 , 由采購單位按照内控、财務等制度執行。

（二）國有企業購買審計服務

實踐中，我國對為數衆多、體量巨大的國有企業分别授權不同的部門進行監督管理。對中央和省（市、區）屬的非金融企業，由國務院國資委及地方各級國資委授權履行出資人職責進行監管；國有金融企業由各級财政部門根據本級政府授權，集中統一履行國有金融資本出資人職責；由于産權不清、出資人職責履行不到位等原因，我國對為數衆多、體量較小的各級政府部門和事業單位所辦企業的監管實際處于空白區。管理權限的不同，形成了采購社會審計服務、外包内審業務的具體做法不同。

──國有大中型非金融企業。主要參照《中央企業财務決算審計工作規則》和各地國資委制定的該類規定進行内審業務外包。由于國有企業體量巨大，外包審計業務一般工作量較大、費用較高，多數要公開招标，各級國資委在該類法規政策中都有具體規定。

──國有金融企業。2016年3月，财政部發布了《金融企業選聘會計師事務所管理辦法》，對選聘中介機構的方式、數量、中介機構的資質要求、招投标及開評标的規範、金融企業的決策程序等都作出了規定。金融企業内審業務外包中涉及選聘會計師事務所的，參照該規定執行。

──各級政府部門和事業單位所辦企業。暫時還沒有具體辦法，各企業自主參照相關規定執行。

内審業務外包中的問題表現

一是條條塊塊，各自為政；制度缺失，無法可依。各省政采政策不盡相同，具體到内審業務外包方面，地區之間政策差别較大；地方各級國資委參照國務院國資委的辦法制定了本地區授權管理國有企業的财務決算委托會計師事務所審計的辦法，但範圍沒有涉及國企内審；财政部門制定了國有金融企業選聘會計師事務所的辦法，但也隻限于對财務決算進行審計、出具審計報告方面，沒有涉及内審工作；各級政府部門、事業單位投資興辦的企業，普遍制度缺失，無法可依；财政部《委托會計師事務所審計招标規範》隻是對委托會計師事務所審計招标涉及的部分進行了規範，沒有涉及内審業務外包的全部。

二是違反公平競争的原則，設置不合理條件，排斥潛在的審計服務提供商。如通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫，作為參與購買審計服務的資格條件；設置或者變相設置審計服務供應商的規模、成立年限等門檻。

三是化整為零規避招标。在一個财政年度内，采購人出于某種考慮，違反政府采購有關規定，将一個預算項目下的審計服務采用公開招标以外的方式多次采購，累計資金數額超過公開招标數額标準，化整為零規避公開招标。

四是相關人員在招标中互相串通。招标人違反規定與投标人串通招投标，投标人違反規定相互串通投标，評标委員會成員違反規定串通評标。

五是中介機構違法分包，非法轉包。中标審計服務供應商未經采購人同意，将審計項目部分分包或者整體轉包給其他供應商。

另外，還存在中介機構履行合同不徹底，采購人長期拖欠服務費，權力尋租、利益輸送、低價惡性競争等問題。

綜上，在中央及各級黨委成立審計委員會後，構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，需要盡快出台一個能覆蓋所有行業和單位、對内審業務外包全過程進行監督管理的辦法。

制定内審業務外包辦法應關注的重點内容

（一）規範的範圍

在制定辦法時，應遵循的基本方法是“歸納法律規定，彌補政策缺項，統一門檻标準，強化監督檢查”。重點應放在填補政策盲區、彌補政策缺項上。一要規範政府采購中集中采購目錄以外、采購限額标準以下或因特殊原因經相關權力機關批準自行采購審計服務的行為；二要規範行政事業單位及其内審機構使用财政性資金以外的其他資金外包内審業務的行為；三要制定各級政府部門、事業單位投資興辦企業的内審業務外包政策；四要統一并規範國有企業、國有金融企業及其内審機構外包内審業務的政策；五要統一外包内審業務的門檻标準、組織形式、方式方法、取費标準、外包流程、質量标準等 ；六要加強對内審業務外包行為的監督檢查，明确監督機構及其職責權限。

（二）業務外包的流程和通用要求

要保證業務外包的質量和效率，必須建立科學合理的外包流程，明确各部門的職責權限，防範業務外包中的風險。一般來說，外包内審業務、選擇中介機構等要經過 9 個階段，具體見圖 1。

（三）業務外包的采購方式

常用的采購方式一般包括公開招标、邀請招标、競争性談判、競争性磋商、單源直采和單位權力機構認定的其他采購方式。

（四）中介機構的準入條件

至少應具備以下條件：依法設立，能夠獨立享有民事法律權利、承擔民事法律責任；具備與審計事項相适應的資質、等級、注冊會計師人數、經驗和業績；承擔簽字的合夥人和簽字注冊會計師，必須具備同行業、同等規模審計項目經理相關從業經曆，無行業懲戒等不良從業記錄；社會信譽好，近三年未因業務質量問題和違法違規行為受到有關部門處理處罰；近三年内在受托進行的審計工作中沒有出現重大審計質量問題和不良記錄；外包原則上統一委托一家中介機構承辦，對于所屬單位分布地域較廣的，可委托多家中介機構共同承辦；國有大中型企業内審業務外包給同一家中介機構應當允許連續承擔，但應設定連續承擔的年限，建議根據企業規模設定為3-5年。

（五）評分标準

采用招标方式選取中介機構的，應當采用“綜合評分法”确定中标中介機構。至少有3家以上中介機構參加投标，投标中介機構數量不得低于中标中介機構的3倍。考慮的因素包括注冊會計師人數、業務收入、專業勝任能力、技術方案、價格、近三年未受行政機關處罰或行業懲戒情況等。其中價格分值以報價與平均報價的差異程度越小分值越高的原則确定，價格權重不低于10%且不得高于20%。

（六）業務外包的負面清單

在業務外包中，應當設定紅線、建立負面清單，限定業務外包的範圍，規定不符合規定的中介機構和個人不得參與外包内審業務。負面清單至少應包含以下内容：

不得外包給正在為本單位提供外部審計服務的會計師事務所及其關聯機構；不得外包給近三年内為本單位提供過與該項審計外包業務相關咨詢服務的第三方及其關聯機構；不得将内審職能整體外包；對于可能涉及國家秘密、商業秘密并且不宜讓内審機構以外人員知悉的審計項目或審計事項不得外包；擔任被審計或檢查單位常年會計顧問或代為辦理會計、稅務事項的中介機構或人員不得參與審計業務外包；持有被審計或檢查單位股票、債券或有其他經濟利益的中介機構及個人不得參與外包審計業務；曾在被審計或檢查單位擔任職務或與被審計單位負責人和主管人員、董事或委托事項的當事人有近親關系、利害關系或其他可能影響委托事項處理關系的個人不得參與外包審計業務。

（七）實踐中确定外包價格的參考做法

第一種，以本省物價部門在國家發改委2014年放開會計師事務所服務價格前制定的收費标準為依據，計算得出基數，投标中介機構據此上報下浮比例。

第二種，以單位編制的項目預算為最高限額，投标中介機構據此上報下浮比例。

實際工作中各地的經濟發展水平不均衡，應根據當地的經濟發展水平确定費用标準。采購人應該根據此标準和預計工作量測算攔标價（最高價），中标價格應該低于預算标準。（作者單位系山西省地質勘查局審計處）

來源：《審計觀察》雜志2021年第1期

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!