從政府投資項目的工程造價全過程控制及決算審計等工作中，不難發現很多項目或多或少都存在着超概現象，這不僅使項目投資效益下降，而且會導緻國家對基建投資失控。本文通過分析政府投資項目超概算的原因，提出有效控制政府投資項目造價管理的措施。

0 引言

随着國家經濟體制改革的不斷深化，作為經濟體制改革的一部分，我國投融資體制的改革力度不斷加大。政府财政性投融資建設涉及基礎性、公益性設施建設，其金額數量大，影響範圍廣，是關系到國計民生的大事。設計概算是控制投資規模和工程造價的主要依據，也是撥款的依據；概算審查不僅能使概算投資總額更加完整、合理和接近實際，還可以對不經濟、不合理的因素進行調整，有利于控制投資規模，節省投資，保證資金的合理需要，又不留投資缺口，使工程能正常進行。基建财務部門應參與概算的審查工作，以便取得主動權和發言權，做到事前控制。在過程中控制杜絕建設項目超概算，是項目造價管理的重要内容。

1 政府投資項目超概算現狀

工程超概算的現象在我國的工程項目建設中是普遍存在的。隻有少數的工程項目在結算的時候，實際造價低于或基本持平項目概算，而大多數工程都會不同程度地出現超概算現象。政府投資項目的項目周期長，所需資金量大，且政府投資項目中大多為城市基礎設施項目，如道路、橋梁、港口、機場、地鐵等。項目規模很大，投入的資金量少則數千萬，多則上百億，一般需要一年或幾年的時間才能建成。這對政府投資項目建設和運營過程中的管理工作提出了更高的要求。所以，要透過現象找本質原因，盡量規避超概算現象。

2 政府投資項目超概算的原因分析

出現超概算現象是多種原因造成的，如前期概算階段設計單位與建設單位配合不當，施工過程中各職能單位不專業等，都是造成工程項目超概算的主要原因。

2.1 前期工作未到位

2.1.1 設計單位

工程建設項目的設計漏項和變更是比較普遍存在的，其引起的費用增加在超概算的各種因素中往往名列前茅。設計工作的深度不夠，導緻設計漏項。有的設計單位，在設計階段缺乏深入細緻的調查研究，工作敷衍了事，以及設計水平不高，審查制度不嚴等，結果在實施過程中發現漏項，不得不補列建設内容，因此增加了投資。不按國家标準設計，或對某項具體的設計方案缺乏比較導緻設計變更是增加投資的主要原因之一。比如某機場項目，在施工過程中發現設計工作纰漏多，許多設計圖紙與現場施工條件不符，比如雨棚排水溝防水材料使用油膏導緻出現多次漏水現象，後變更為油氈即解決問題。該項目中此類基本設計要求出狀況的情況層出不窮，據統計，共計發生變更138份，簽證84份，預計結算金額高達2900多萬。

2.1.2 建設單位

首先，在招投标過程中已埋下隐患，這主要是因為在基建項目是由多個單項工程組成，單項工程又由多個單位工程組成，單位工程又由多個專業工程組成。在工程招投标時，有些建設單位隻取其中部分内容招标，其他部分仍采用議标的形式，留下了讨價還價的餘地，形成很多造價不确定因素。其次，承包商采用巧妙的投标策略如不平衡報價，在不影響總價的情況下将工程預計會增加的項目的單價提高，以求在工程結算時得到更理想的造價，這給有效控制工程造價形成了困難。如某機場項目，建設單位在投标階段沒有對施工單位報價進行很多的篩選，施工單位采取了不平衡報價，在後期有很多“鑽空子”的機會。例如在當時合同清單施工單位對抗暴牆項目的投标報價中，各單體項目出現了抗暴牆做法相同，合同清單綜合單價不同的情況，此部分涉及到14萬金額。類似情況多不勝數，導緻了建設過程中成本控制完全失控，增加的預計結算金額不可估量。

建設單位在施工過程中随意更改施工圖，擴大建設規模，提高設計标準。有些建設單位從自身利益出發，在施工圖設計階段要求設計部門提高設計标準，在工程實施階段又随意添加一些與工程無關的項目，設計部門為了本部門利益，如多收設計費等，往往輕易地就滿足建設單位要求，導緻資金超計劃。如：在項目實施過程中，建設單位在批準總建築面積基礎上新增了律師樓、采光棚等，且對東大門、圍牆崗樓等進行二次設計，擴大建築面積近2000平米。同時，增加院内道路、綠化、通信塔、停車場等附屬設施，以上擴大建設規模和變更設計，對照原批準概算建設内容，超批概算投資1200萬元。

2.2 施工過程中各單位未盡職

2.2.1 施工監理單位

工程監理的監理工作未落實處。首先監理機構不完善，很多監理單位隻有幾個相對穩定的工程技術人員，且多數為臨時聘用人員，人員相當不穩定，不利于監理隊伍的自身建設;其次是整個監理制度運行的環境較差，監理組織名為社會中介機構，實則受雇于建設單位，以至于在目前的社會經濟環境下，監理單位的行為基本上是為了迎合雇主；再者，同體監理現象也很常見。監理單位與施工單位往往存在隸屬關系，他們在工作中大部分時間睜隻眼、閉隻眼，未盡到監理責任，導緻施工單位鑽空隙，在施工過程中搞出很多“小動作”，監理單位不向業主彙報，導緻施工過程中預計結算金額增加。

2.2.2 投資管理單位

項目投資管理是一項專業性、技術性要求很高的工作，需要高素質、能把握全局的人才。具體地說，就是相關人員不僅要通曉法律知識，還有要熟知工程項目的運作規律和工程經濟的知識。然而，目前我國這種複合型人才非常匮乏，因此在推行全過程投資管理工作中，暴露出來一個最大的問題就是不适應現代投資管理模式的要求。具體表現為：一是專業技術素質差，不能獨立果斷地處理複雜的工程技術經濟問題，投資預控能力差，大量的管理工作停留在事後處理階段；二是缺少組織協調工程項目各主體間的關系的能力；三是缺乏經濟和法律知識。這就導緻了在工程項目建設過程中無法及時向建設單位反應項目預計結算金額，無法提出适當解決争議的方法，導緻後期結算金額大大超過預計結算金額。

3 應對控制政府投資項目超概算的措施

綜上所述，造成超概算的主要原因是設計單位、施工單位、建設單位等及一些個人的不當行為造成的，要想做到控制概算，提高投資效益，必須制定相應的辦法和措施。為此，特提出以下對策建議。

3.1 規範設計單位

設計是龍頭，牢牢把握設計這一“先行關”，是控制概算最重要的一環。因此，必須采取措施，切實加強對設計階段的造價管理。

①提高設計深度，優化設計方案

設計人員在設計前，要十分重視資料的收集工作，充分了解項目建議書、可行性研究報告的内容，包括水文、工程地質條件，場地周圍環境，地形、地貌，工藝設備選型，建築空間和平面，建築材料和性能等，努力提高設計工作深度，優化設計方案。

②積極推行限額設計

所謂限額設計，就是按照批準的可行性研究報告和投資估算，在保證質量、功能要求的前提下，控制初步設計；按照批準的初步設計作概算，控制施工圖設計和預算。同時，各專業要按分配的投資額來控制設計。

設計人員必須提高專業技能、熟悉本專業的概算、預算和費用定額，熟悉建築材料預算價格，樹立強烈的工程造價控制意識，精心設計，大膽采用新工藝、新材料，把技術與經濟統一起來。在設計中一旦突破了相應的概算，則必須返工，返工費由設計單位自負，情況嚴重的還應追究當事人的責任。

3.2 監督施工單位

施工單位的工作直接決定了項目建設的費用和工程建設的質量、進度。為控制概算，需要抓好如下幾方面的工作。

①嚴格執行招标投标制，擇優選擇施工隊伍

在施工階段，一定要嚴格執行國家規定的有關招标投标制度，擇優選擇施工隊伍。要采取有效措施，堅決克服在招标、投标中的各種不正當行為，發現問題必須要嚴肅查處。

要認真審查施工單位編制的經優化的網絡圖，認真做好施工隊伍組織設計方案的論證工作。對施工方案要從技術上、經濟上進行分析對比，從中選出最能合理利用人力、物力、财力資源的方案。

②健全設計變更審批制度

在設計變更之前，必須進行工程量及造價增減分析，并需要經過原設計單位的同意；如變更後工程造價突破總概算，必須報經原審批部門審查同意，進行概算調整。

③嚴把工程結算關

工程結算将決定建設項目的工程成本，最終确定工程造價。目前，施工單位在提交的工程結算中經常存在着多算工程量、高套定額和高估冒算的現象。據調查，現在施工單位提交的工程結算通過有資質的工程咨詢單位或有經驗的建設單位審核，一般都能減10%左右，有的甚至會更多。因此，要求施工單位一定要實事求是，嚴格按規定進行結算。

④完備隐蔽工程現場簽證手續

　 隐蔽工程是随施工過程的進展而發生的，在工程結算時較難掌握，而且隐蔽工程往往占工程造價的比重較大。由于工程建成後基礎以下部分就不能看到，如果缺乏完備的現場簽證手續，勢必會增加工程結算的難度。因此，一定要制定完備的隐蔽工程現場簽證制度，認真做好隐蔽工程驗收記錄，嚴格控制施工現場的每一項隐蔽工程簽證，要以有效簽證後的隐蔽工程量作為編制結算的依據。

⑤認真貫徹執行工程建設監理制度

對工程施工和設備進行監理，是督促施工單位按合同辦事，并對建設工程實行“投資、工期、質量”三大目标控制的有效方式。要認真選擇監理單位，建立行之有效的監理制度。特别是負責投資控制的監理人員，一定要提高責任心，現場監理人員要做到“旁站監理，跟蹤檢查”，及時發現和糾正施工中發生的問題，對工程監理中的失職行為要嚴肅查處。

3.3 約束建設單位

工程建設項目超概算，有一些是建設單位造成的。其原因是有些管理人員水平不高，缺乏經驗，管理不嚴和不負責任，也有個别領導和管理人員存在本位主義，追求排場，乃至以權謀私、貪污腐化等。因此，建議在以下幾方面采取措施。

①認真執行建設項目法人責任制

要按法人責任制的要求，選擇工作能力強、實踐經驗豐富、作風正派的人負責和管理項目的建設工作；要落實該制度中各項管理制度的責、權、利的規定，理順各方面的關系；要制定獎懲制度，使之起到激勵和鞭策作用，對其中能保證實現項目建設的質量和概算控制目标的，要特别予以表彰或适當獎勵。

②嚴格合同管理

在執行施工承包合同中，建設單位必須牢牢把握支付關。對施工單位提交的結算工程款清單，要有強有力的預決算管理人員進行逐項審查，并在分項考核的基礎上實行總量控制，嚴防超前結算和超概算的情況發生。

③開展立功競賽，廣泛采納合理化建議。

4 結語

綜上所述，政府投資項目超概算是衆多因素共同作用的結果，僅僅做好設計階段工作遠遠不夠，需要各單位之間的緊密配合，從細節着手，各單位共同努力，提高科學決策水平，才能盡可能避免超概算問題，從而提高政府投資項目效率，創建更多高質量的基建項目。

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