導 讀

　　11月8日，是國務院确定的記者節，這個記者節，跑旅遊口的記者們更加忙碌，因為第十二屆全國人大常委會第二十四次會議發布了修訂12部法律的決定，從2013年頒布實施之日起就被業内提議進行修訂的旅遊法位列其中。此消息在8日早上由新華社授權發布，各媒體紛紛發布消息，專家學者、業内人士進行解讀分析。

　　但通覽全國人大常委會的決定，卻發現對旅遊法的修訂，似乎僅局限于取消了“領隊證”這三個字。乍看起來，這次修訂實在是小打小鬧，都不好意思稱之為“修訂”。好不容易修改一次旅遊法，沒有對廣受業内關注的三十五條進一步解析，也沒有對“回扣傭金”等敏感問題的澄清；對目前如火如荼推進的“導遊自由執業試點改革”也沒有提及，更沒有修改導遊執業必須經過旅行社委派的法律規定。

　　對此，我們有必要分析一下此次專門針對“領隊證”進行修訂的意圖和背景，也需要客觀看待法律修訂的程序，以及導遊自由執業試點改革與法律修訂的關系。

　　本次對旅遊法的修訂，從表面上看确實僅局限在“領隊證”這一個特定問題，但立法機關和行政管理部門所需要解決的問題和所體現的意圖，均通過取消“領隊證”這三個字得以實現：

　　一、通過取消“領隊證”的相關表述，統一對“領隊證”的認識。

　　原旅遊法第三十九條規定：“取得導遊證，具有相應的學曆、語言能力和旅遊從業經曆，并與旅行社訂立勞動合同的人員，可以申請取得領隊證。”第一次明确領隊人員必須具備導遊證。

　　而在旅遊法出台之前，各省市關于領隊人員的準入門檻各有不同，有的地方，如江蘇、湖南，在旅遊法出台之前就規定了考取領隊證必須具有導遊資格；而有的地方，如北京，則采取導遊、領隊雙軌制，即導遊、領隊分别考試，分别發證，雙方互不為前提。這種制度安排，再加上當時多數省市領隊證考試指定教材編寫水平較低，考試題目難度一般，導緻了當時領隊證含金量不高。

　　筆者在旅遊法出台之前分别考取了北京地區的導遊證和領隊證，直觀感受是：如果考試的最高難度是100分的話，那麼北京地區導遊證考試的難度是60分，而領隊證考試的難度隻有5分（當然，某些非考試的因素導緻某些年度領隊證通過率偏低，但這種情況并不能說明考試難度）。而領隊人員是要帶領旅遊團隊出境旅遊，領隊應當比導遊具有更高的綜合素質、更紮實的知識積累、更專業的服務水平。但是，由于考試制度、證書許可的安排，在一些省市卻導緻了相反的結果。

　　旅遊法出台後，統一規定了“申請領隊證”必須取得導遊證的先決條件，但卻造成了更普遍的認識混亂：符合條件的導遊“申請”就可以取得領隊證，是否說明領隊證就不需要考試了？另外，需要取得領隊證的人員要向誰申請？是向旅行社申請，還是向行業組織或行業管理部門申請？由于沒有明确的答案，在旅遊法出台至今這3年時間，領隊證的申領、發放，各省市地區各有各的做法：有仍堅持行管部門組織考試核發的、有改為旅行社核發向行管部門備案的、也有計劃完全由旅行社自行核發的……

　　現在旅遊法修訂了，明确了取消“領隊證”這一說法，從此以後不再有“領隊證”這一證件。以上“衆聲喧嘩”的争論均可停止，大家的認識得到統一。

　　二、通過取消“領隊證”的相關表述，為《旅行社條例》修訂掃除法律障礙。

　　其實本次取消“領隊證”的修訂，之前也有征兆。今年8月1日，國家旅遊局發布了《旅行社條例（修訂草案送審稿件）》公開征求意見，第七十二條提到“旅行社為組織旅遊者出國或赴港澳旅遊委派的領隊，應當具備以下條件：

　　（一）取得導遊證件；

　　（二）具有大專以上學曆；

　　（三）取得相關語言水平測試等級證書；

　　（四）具有兩年以上旅行社業務經營、管理或導遊等從業經曆；

　　（五）具有履行領隊職責的能力；

　　（六）與旅行社訂立固定期限或無固定期限勞動合同。

　　這些條件中均沒有提到從事領隊業務需要具備“領隊證”。對比以上内容和《旅遊法》修訂内容，會發現兩者内容基本一緻。所以，取消“領隊證”早已是旅遊行業管理部門的意圖，并且在對《旅行社條例》的修訂中已有明确體現；修訂旅遊法體現這一内容，并不意外。

　　作為行政法規的《旅行社條例》不能違反上位法的規定，隻有旅遊法做出修訂和調整，《旅行社條例》的相應修訂才具有合法性和可行性。

　　此次《旅遊法》的修訂，是對《旅行總社條例》修訂過程遇到的若幹法律障礙中的一個“小病竈”的“定點清除”。相信《旅行社條例（修訂草案送審稿）》中更多與旅遊法不符的内容，都将通過旅遊法逐步的修訂，也可能是内容根據《旅遊法》進行回歸調整來解決。

　　三、通過取消“領隊證”的相關表述，明确領隊業務為導遊的具體業務分工，由企業和市場自行進行勞動分工和崗位設置。

　　雖然2015版《中華人民共和國職業分類大典》将“旅遊團隊領隊”确定為新的職業類别，但整體上将“領隊”視為一類特殊的“導遊”，将“領隊業務”視同導遊的工作分工，在業内已形成共識。

　　接受旅行社委派，為旅遊團（者）提供講解、向導服務，這一核心的功能和定位無論對領隊還是導遊是共通的。承擔領隊業務的導遊和“全程陪同導遊”、“目的地陪同導遊”一樣，隻不過在服務的地域範圍、服務的具體事項上略有不同而已。況且導遊員是否具備承擔出境領隊業務的素質和能力，需要實踐的鍛煉和檢驗、應由旅行社對導遊的能力和素質進行綜合評價後得出結論。并由企業承擔人力資源調配、工作分工的風險或收益，這是企業内部工作分配和人事管理問題，法律本不應過多幹預。

　　通過市場和企業審核的業務能力，比通過一張難度隻有5分的考試、紙上談兵獲取的證書更為可靠。法律所要規定的，是基本的門檻和要求，對從事領隊業務的人員能力的考核、對導遊人員的業務分工和工作調配，這份權利以及後續的責任應當交還給企業。

　　國務院于2015年發布《關于取消一批職業資格許可和認定事項的決定》，明确減少職業資格許可和認定事項是推進簡政放權、放管結合、優化服務的重要内容，并分批次取消了三百餘項職業資格證書。此次修訂《“旅遊法”》，是之前将“領隊證”由行政許可事項确定為非行政許可事項後的進一步優化。

　　就此而言，此次取消“領隊證”，其體現的市場化、開放式的立法思維方式，更值得關注和點贊。

　　從以上三點來看，取消“領隊證”，看似是旅遊法小小的調整，但其所遵循的法理基礎、考慮的現實情況、體現的政策意圖，均耐人尋味。

　　當然，我們也須客觀看待法律的改進和存在的不足，對尚未解決的問題還需進一步研究，并呼籲進一步的修訂調整，但也不能對這次修訂附會更多的揣測：

　　比如，本次旅遊法修訂内容公之于衆後，一些“專家”以莫名“興奮”的心态、發現新大陸一般迫不及待地宣稱“旅遊法修訂仍要求導遊執業必須接受旅行社委派，導遊自由執業改革落空”。這種觀點完全沒有區分法律修訂決定和調整法律适用決定的區别，不免有以偏概全、嘩衆取寵之嫌：本次發布的是《旅遊法》修訂内容，修訂後的《旅遊法》有普遍适用效力；而導遊自由執業試點改革需要解決的法律問題是：在特定的時間和特定的空間，調整适用《旅遊法》特定條文，而不是全面、徹底、不區分時間和空間地更改《旅遊法》，否則，就不需要“試點”來“試”了。這一問題是需要以“導遊自由執業試點改革是否可行”來決定“是否調整适用《旅遊法》”，而不是相反的以“是否修訂法律”，來得出“導遊自由執業是否落空”的結論。

　　法律的修訂需要根據現實情況循序漸進。目前的修訂内容，可能無論是行業管理部門、旅遊企業、導遊領隊抑或是旅遊者，都覺得不過瘾、不解渴，都希望《旅遊法》的修訂步子再大一些。但是我們也要明白，“法乃國之公器”，法律調整的是社會各方的利益，任何一方出于自身的考量因素，隻是衆多利益相關方的一面，法律的修訂必須平衡多方的利益、考慮綜合的影響。法律的修訂，先“落子”的地方，往往是“金角”、“銀邊”，背後下的，則是一盤大棋。

　　《中國青年報》 2016年11月10日 07 版

　　圖片來源于網絡

　　編輯：劉理

　　中國青年報·中青在線出品

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