今年4月份開始，陝西省鹹陽市15個鄉鎮街道的居民逐漸擁有了“西安人”的身份認同。

這源自于1月初陝西宣布的一條新政。西鹹新區黨工委、管委會作為陝西省委、省政府的派出機構，由西安市委、市政府整體代管，全面托管轄區内西安市和鹹陽市的行政和社會管理職能。

西安、鹹陽，兩座東西直線距離不超過30公裡的設區的城市，自2002年簽訂一體化協議書以來，一直希望最大程度地聚合優勢資源，共建規模可觀的西北大都會。不過，對于選取哪種一體化模式來發展，地方主政者此後進行了十餘年的探索。西鹹新區就是産物之一。

大西安空間格局規劃圖 西安市規劃局 圖

從2010年陝西省發改委下設“西鹹辦”，西安、鹹陽兩市與陝西省共建西鹹新區，到2011年“西鹹管委會”成立，作為陝西省派出機構直接管轄西鹹新區，再到2017年1月初西鹹新區交由西安市托管、代管，“建設一個更緊密的大西安”終于跨出了實質步伐，其發展思路也漸漸明晰。

這一舉措也被外界視為西鹹新區自設立以來最大的制度創新，備受矚目。

西鹹新區在2014年成為第7個獲批的國家級新區。與貴安新區、天府新區、贛江新區等一樣，其誕生并非依托于單個城市，而是建立在雙城共建的基礎上。

而與很多國家級新區不同的是，西鹹新區下設5個新城，雖在規劃上功能定位不一，但有内部人士談到，仍存在一定程度重複建設的現象。

“成立以來，西鹹新區不僅需要找到符合統籌兼顧的發展模式，更需要在行政管理體制上進行探索、磨合。”有西鹹新區管委會幹部直言。

兩市共管

一些鹹陽居民是從2006年開始重新看待省會西安的。這一年，鹹陽市的區号由“0910”改為西安的“029”，兩地之間的通話自此從“長途”變為“市内”。

彼時，全國各類“城市群”的發展思路已不罕見，但對于“關中城市群”而言，如何從經濟、行政等角度促成“西鹹一體化”，還沒有明确的路徑。

作為陝西乃至西北5省區的區域中心城市，西安的經濟發展一直受到地域面積和人口總量的限制。公開資料顯示，2006年，西安市建成區面積為261.4平方公裡，戶籍總人口753.11萬人。同一年，四川成都全市建成區面積已達579.8平方公裡，戶籍總人口數1103.40萬人。

2009年，《關中-天水經濟區規劃》獲批。西安和鹹陽首次明确被作為統一的整體，即該經濟區的“一核”出現。上述規劃明确指出，要加快推進西鹹一體化建設，着力将西安打造為國際化大都市。在2020年，西安（鹹陽）都市區人口發展到1000萬人以上，主城區面積控制在800平方公裡以内。

2010年初，西鹹新區應運而生。

“由于受行政區劃分割、缺乏抓手等原因，一體化進展不快、力度不大，特别是西鹹結合部建設步伐緩慢，沒有形成實質性、大規模的開發建設局面，目前兩個城市的發展都迫切需要在空間上拓展和内涵上提高，發揮各自優勢，實現互補共赢發展。”2011年出台的《西鹹新區總體規劃（2010-2020）》中這樣描述道。

西鹹新區總體規劃

按照這份規劃，西安和鹹陽規劃各拿出一部分面積，分别成立沣渭新區和泾渭新區，再由兩者組成西鹹新區。

這一時期，西鹹新區由陝西省、西安市、鹹陽市共建，并以西安、鹹陽兩市建設為主。兩市分别成立沣渭新區、泾渭新區管委會，陝西省發改委下設推進西鹹新區建設工作委員會辦公室（即“西鹹辦”）。

“沣渭新區像西安的高新開發區二期，泾渭新區則承載了鹹陽一些新興的業态，各有定位。”西鹹新區管委會内部一名權威人士指出，當年的西鹹辦更像一個協調者，積極推進着兩個新區的融合，但作用有限。

不過，沣渭新區率先創新采用了行政托管制度，即新區所在的各區縣和職能部門将權力托管給沣渭新區管委會，管委會作為西安市政府的派出機構，直接管理下轄各街道辦、分局等，這一制度給後來的行政管理留下了經驗。

以省為主

曆史上，西安、鹹陽原本是同一座城市，不同時期的原因導緻兩市分設，體量小得多的鹹陽盡管長期是地級市，但在外界看來更像西安的一個衛星城。

2010年西鹹新區成立後，西、鹹兩市間存在現實性的行政壁壘，利益關系難以平衡。就如何加快西鹹新區建設，新的聲音出現了。

坊間的各種猜想随着2011年5月西鹹新區開發建設管理委員會（即西鹹新區管委會）的設立而落定。西鹹新區管委會作為陝西省政府派出機構，具有經濟管理和規劃、土地、建設、環保等行政管理權限。

此舉也被視為西鹹新區的“成功升格”。一時間，西鹹新區擁有了跟鹹陽市一樣的正廳級建制，由陝西省直管。

西鹹新區立體城市規劃圖 西鹹新區管委會官網 圖

随後，各項利好政策陸續出台。例如，當年8月印發的《關于加快西鹹新區發展的若幹政策》中，“在西鹹新區5年内有重大投資的企業，可優先參與陝北資源開發”就頗具吸引力。

時任陝西省副省長、西鹹新區黨工委書記江澤林曾解讀道，“西鹹新區有三大政策優勢。”

他指出，西鹹新區管委會代表省政府履行在西鹹新區範圍内的所有職能，這是體制優勢；西鹹新區享受關中—天水經濟區和省内所有開發區的優惠政策，這是普遍優勢；西鹹新區還将與陝北能源發展相挂鈎，鼓勵陝北能源企業來西鹹新區開發建設，這是特殊優勢。

在陝西省一級的管理者眼中，西鹹新區不同于其他經濟開發區的模式，而是有着“建設現代田園城市”的新型發展理念，為了防止城市“攤大餅”，其占地882平方公裡，而建設面積僅為272平方公裡。

“在具體推進時，除了土地指标等掌握在省裡，像‘一書兩證’都需要靠西安、鹹陽市政府、甚至縣政府的支持，這中間就需要花大量的時間進行來回協調。” 一名接近西鹹新區管委會的人士說到。

他将西鹹新區比作陝西省除西安、鹹陽外的“另一個孩子”，“級别上類似一個地級市，實際上并不能完全履行一級政府的行政和社會事務管理職能。”

“西鹹新區的存在将西安、鹹陽兩市的一體化融合變為了西安、鹹陽、西鹹新區的三者融合。”此類評價在當時并不少見。人們看到的是西鹹新區不僅需要對西安、鹹陽兩者各支付40%、60%的稅收收入作為分成，也需要期望兩市給予工商、公安、社會保障等領域的便利。

“在當時的背景下，這樣的體制其實也有利于帶動和促進一體化，把這過程中西、鹹兩市調和困難充分暴露出來，放在統一的平台上進行協商、化解。”但也有西鹹新區管委會工作人員給出了積極評價，認為其符合當時的設計需要。

一個無法回避的事實是，幾乎是同一時期，西安和鹹陽分别有了繞開西鹹新區的戰略規劃構想。

從西鹹新區總體規劃圖上看，西鹹新區的5個新城将西面的鹹陽市主城區合圍成了一個東西走向細長的楔形。

2012年，鹹陽正式發布北塬新城戰略，提出“向北再造一個新鹹陽”，重點發展現代服務業、物流、高新技術和文化旅遊業等，區位上避開了其市區東南方向的西鹹新區。

同年，西安在其東北方向啟動了渭北工業區建設，分設高陵裝備工業組團、閻良航空工業組團、臨潼現代工業組團，區位上避開了其市區西面的西鹹新區。

值得一提的是，2015年，北塬新城已更名“大西安（鹹陽）文化體育功能區”，并在2016年升級為省級經開區。

“各自為政”

上世紀90年代初成立的上海浦東新區、天津濱海新區等是國家級新區的典範。利用固有産業優勢或優惠政策傾斜，這兩個國家級新區發展迅速。

進入2010年，國家級新區的設立趨于密集，一時間湧現了大量新區。

在積極申報國家級新區的過程中，西鹹新區的省級統籌優勢顯現了出來。2014年1月，西鹹新區正式獲批，加入了“國家隊”。

與貴安新區、天府新區、贛江新區等類似，西鹹新區所涉範圍并不限于某個單獨的城市，而是在成立之初就跨越了兩個城市。

不少當地專家學者認為，西鹹新區、西安、鹹陽三者或存在“各自發力、各自為政”的情況，不利于發揮“國家級”的品牌優勢，精準發力。

例如，據《21世紀經濟報道》2014年的報道，陝西社科院學術委員副主任張寶通就認為，雖然陝西省政府支持西鹹新區發展，但西安、鹹陽不支持，這背離了西鹹新區的建設方向。

在上述報道中，長安大學城市研究所所長王聖學也指出，擔心西安、鹹陽在城市規劃、基礎設施等方面是否會與新區銜接，以及如何進行銜接。

除此之外，從内部體制來看，張寶通等也曾指出，西鹹新區分設5個組團，雖然形成了“五龍舞西鹹，五城競發展”的良好态勢，但也出現了闆塊分散的現狀。

5個新城被稱為“5個組團”，擁有各自特色的功能定位。

西北部的空港新城是西安鹹陽國際機場所在地，緻力于成為西部重要的物流中樞。

東南部靠近西安主城區的沣東新城擁有科技、高教等産業基礎。

離西安主城區最近的沣東新城，被視為西安高新開發區“二期”。 西鹹新區管委會官網 圖

中部的秦漢新城為秦鹹陽城、漢長安城等遺址所在地，曆史底蘊厚重，積極發揮文化保護與傳承的優勢。

西南部的沣西新城旨在将自己打造為生物醫藥、信息技術等戰略性新興産業的發展基地。

西鹹新區空港新城以西安鹹陽國際機場為依托。 西鹹新區管委會官網 圖

東北部的泾河新城則利用其固有的裝備制造業基礎，并聚集了不少現代農業示範園區。

上述5個組團幾乎涵蓋了建設一座新型城市所需的主要功能，也對于西鹹新區突破傳統城市的發展道路，創新發展方式，培育新的業态起到了積極意義。

但是在具體實踐中，據人民網2017年1月報道，在今年的陝西兩會上，政協委員高合元就指出，西鹹新區五大新城互相扯皮、惡性競争、各自為政，矛盾重重，發展遲滞，無法形成追趕超越的競争力。

“每個新城有自己管委會，内部強調權力下沉，資源比較分散，招商上沒有大的産業進來，沒有成為集中的大資本。”西鹹新區方面也有幹部指出，應該積極利用好國家級的牌子，形成一個統一的招商平台和資本運作平台，以避免惡性競争。

2014年2月出台的《陝西西鹹新區總體方案》中，“優先布局重大産業項目”被明确提出。随後，西鹹新區也将着力點放在能源金融中心、立體化交通體系建設等項目上來，試圖努力走出一條品牌特色更為鮮明的發展道路。

“相比之下西鹹新區更像一張白紙。”上述西鹹新區方面幹部在談到西鹹新區将浦東新區、濱海新區作為其對标單位時說。“畢竟浦東新區發展已有數十年，而濱海新區利用了自身固有的産業優勢。”

西安托管代管

“把西鹹新區交給西安來管，這是建設大西安邁出了實質一步。”陝西省社會科學院學術委員會副主任張寶通日前在接受澎湃新聞采訪時表示，自今年1月初陝西省委支持大西安建設，将西鹹新區劃歸西安管理後，“行政體制上的道路疏通了”。

根據陝西省委、省政府2017年1月作出的《關于促進西鹹新區進一步加快發展的意見》，西鹹新區黨工委、管委會作為省委、省政府派出機構，由西安市委、市政府整體代管，除履行國家級新區開發建設職能外，全面托管轄區内西安市和鹹陽市的行政和社會管理職能；将西鹹新區沣西新城轄區内的12.6平方公裡原鹹陽市已建成城區的行政和社會管理職能委托鹹陽市實施。

由此，西安市人口規模短期内增加了一百多萬。

對西鹹新區來說，眼前的路已經逐漸明晰：和西安在規劃上形成一個大的整體，“一張藍圖、一體建設”，大西安建設進入實質推進快車道。

宣布西安市托管代管随後的幾個月中，各項具體措施陸續施行。

3月開始，西鹹新區範圍内57.6萬鹹陽居民與西安市民享受同等戶籍政策待遇，西鹹新區轄區機動車和駕駛人管理由西安市公安局交警支隊車輛管理所代管。

4月8日起，西鹹新區正式托管鹹陽市15個鄉鎮街道。當月末，西鹹新區醫保與西安市統一。

“從一個松散的大西安變成一個緊密的大西安。”在張寶通看來，西鹹新區主體大部歸鹹陽市管，現在整體交給西安市代管，消除了過往西鹹新區與西安的體制性矛盾。

由西安市統領西鹹一體化建設，圍繞着建設大西安的核心目标，挑戰和機遇并存。

西安市目前已有高新區、經開區、曲江新區、浐灞生态區、國際港務區、航天基地、航空基地等7個市屬開發區，西鹹新區有空港新城、沣東新城、沣西新城、泾河新城、秦漢新城等5個組團，如何結合各自優勢，形成一個“7 5”的經濟開發模式，備受各界期待。

西安市屬開發區分布圖 悅西安 圖

交由西安市托管代管後，西鹹新區的考核變成“省市同考、以市為主”，标準不同以往。除經濟開發區指标以外，涉及發展、生态、民生、平安、黨建五大類40餘項指标使考核内容更加豐富，任務更加艱巨。

“原來主要對接的是省裡的單位，現在也要經常到市裡開會，參與到大西安的統一規劃中。”正忙于與西安市進行對接的一名内部工作人員認為，讓西鹹新區各級單位、職能部門盡快在西安市一級範疇内進行工作磨合、找準自身定位、參與工作部署，也是一項重要的考驗。

西鹹新區與西安市之間的人員流動路徑已經開始漸漸打通。據《西安晚報》2月報道，為支持西鹹新區加快發展，根據西安市委安排，在充分考慮西鹹新區工作需求的基礎上，西安市從市級相關部門擇優選派25名優秀年輕幹部赴西鹹新區幫助工作。

将體制理順，打破行政壁壘，加快發展建設，自西鹹新區成立的第一天起，這條探索之路已走過7年。眼下，正如西鹹新區管委會副主任喻建宏此前的表述，“西鹹新區實現托管并由西安代管，就是西鹹新區最大的制度創新。”

伴随着4月1日中國（陝西）自由貿易試驗區的正式挂牌，西北内陸城市西安開始也有了實現追趕超越的重要支撐。

作為自貿區的重要組成部分，西鹹新區依托現代服務業和戰略性新興産業的迅速聚集而備受矚目。

接下來，它還将發揮更大作用。據《陝西日報》4月報道，喻建宏表示，“在臨空經濟、文化交流、能源金融、服務貿易等方面的獨特功能和豐富資源，使建設‘一帶一路’互聯互通及人文交流開放合作門戶區，成為西鹹新區的獨特優勢所在。”

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