經濟觀察報 記者 陳月芹 8月，一份華北某地級市的住宅用地供地報告，被送到了市裡主要領導的辦公桌上。

這份報告此前已經通過了宗地所在區的政府供地會議，但還需要市領導的批複。

該市土地利用科科長楊颉等來了市裡主要領導的反饋意見：再拔一拔。

市領導的意思是，每畝底價上調20萬元，到200萬元/畝。

楊颉說，受疫情影響，該市的二手房市場交易量較少，新建住宅庫存積壓，商業用地“特别難賣”。但從今年的供地計劃來看，供地不僅沒有減少，供地面積還較去年增加了50%，商品房用地計劃供應量是去年的2倍多。

“供地不會減少，市政府也不允許減少。”楊颉坦言，目前全市的财政收入來源十根手指數得出來，無非是稅收、土地出讓金、處置其他資産起源收入、金融機構融資、盤活存量資金、上級财政轉移支付等。其中，土地出讓金是最主要的一項。

“基本上這些地都是催着賣，市裡缺錢，怎麼會減少供應呢？”楊颉補充說，為了确保機構能夠正常運行，先要把基層财政“三保”穩住，工資能正常發放。所以前期經過和意向企業洽談後，土地價格進行适當上調。

Wind數據顯示，今年1-8月，全國已經有五個城市賣地金額超過千億，其中上海賣地收入2170億元，杭州以1935億元緊随其後；而去年同期第一名杭州的賣地金額是1761億元。溢價率方面，徐州、揚州、麗水3個城市溢價率超過40%，南充、紹興等28個城市溢價率超20%。

土地是地方政府招商引資的抓手，也是政府投資基礎設施建設的重要資金來源。如何給土地估價、定價，一方面根據地價資料和标準對土地進行合理評估，另一方面還要對未來地價變動做出準确預測。

在土地招拍挂過程中，如何将土地起拍價控制在合理水平，考驗着一個城市土地主管部門的水平。

作為一家全國大型綜合性咨詢評估機構的高管，永業行副總裁雷小軍對經濟觀察報表示，土地底價不宜過高，對地方政府土地招商工作推進不利，超過企業預期容易導緻流拍。底價過低，一方面會導緻土地賤賣，地方政府收入減少，國有資産流失；另一方面還會導緻溢價率攀升，引發監管層問責。

給“面粉”稱重

每畝180萬元，是經過楊颉所在城市第三方評估機構估價、區級土地儲備中心或土地利用部門初次定價、區領導小組二審後拟定的土地價格。

仲量聯行土地房地産評估部董事張朋介紹，土地市場供應有一套标準化的流程。當部分地塊完成一級開發的土地拆遷補償和基礎設施建設，達到“七通一平”或“五通一平”後，當地政府會制定各類土地出讓規模。

前期，政府會制定出讓地塊的基礎指标，如用地性質、出讓年限、容積率、土地基礎設施條件、建設密度等，委托1-3家第三方土地評估機構出具土地估價報告，給出參考價。估價機構将土地評估報告錄入全國土地估價監管系統進行備案，形成一個編号。

接下來，區級土地儲備中心等部門在技術層面初審，分析評估機構的參考價是否合理，并選取其中一個參考價上報區級政府。區級政府進行“二審”，一般由區長、區規劃和自然資源局（下稱“規自局”）局長、分管國土的副市長等組成的地價評審委員會審核。

最後，土地估價報告要上報市級政府，由市長、常務副市長，分管國土的副市長、市規自局長等組成市國土局局長辦公會審定，至此出讓底價形成，也就是所謂起拍價。

不同城市的土地評審環節大同小異，一般會提前公布評估招标公告，從評估機構庫篩選評估機構。

對于第三方評估機構的數量，天津一般委托2-3家，上海委托2家，采取“獨立評估形式；北京一般委托1家。

楊颉透露，他所在地級市的評估機構數據庫共5家，為了節省評估經費，每次隻選1家，輪流委托，長期委托的評估機構費用比市場價優惠一半。

雷小軍介紹，一類是以市場變動為基準的剩餘法、市場比較法和收益還原法，這類方法适用于房地産市場發達、有充足土地交易案例的地區。其中剩餘法是假設地塊開發，以未來開發完成後房地産的收益減去各類開發成本，倒推出土地價格，這種方法可以讓土地增值部分在地價中充分顯現。

另一類是成本逼近法和基準地價系數修正法，适用于相對不活躍的市場，算出的價格相對便保守，但能平緩市場短期波動帶來的影響。

《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》要求，評估機構需在兩大類估價方法中各取至少一種，以至少兩種方法交叉評估。“理論上，不同估價方法的評估結果應該趨同，但由于參數選取、案例和樣本的局限性等客觀因素，估價結果存在較大差異。”雷小軍指出，兩種評估方法算出兩個參考價後，一般會對不同評估結果和測算過程進行校驗，選取其中較為合理的一個結果；或者計算平均數或加權平均數，得出最終參考價。

包括永業行、仲量聯行在内的多家評估機構表示，一宗土地評估由1-2人操作，進行土地實地查勘，了解地塊周邊環境、交通狀況等，其次選擇評估方法來測算價格，撰寫報告，資料歸檔等。一般一宗地評估要求在3天内完成。

一位河北省某縣級估價所所長說，其從事估價師逾27年，對縣裡的土地市場、地塊周邊情況較為熟悉，一般一天内能出具一份評估報告，而如果委托外地評估機構，需要重新做地勘、查找比較案例等，需要3-7天。

目前一般宗地評估收費按《宗地地價評估收費标準》執行，實行差額定率累進計費，如宗地價格總額在100萬元以下，以宗地價格的4%收費；101萬元至200萬元部分按照3%收取，其後逐層遞減，1億元以上部分則按0.1%計費。

為土地使用權抵押而進行的土地價格評估時，一般按宗地評估費标準的50%計收，每宗地評估費不足300元的按300元收取。“但近兩年，有些地方政府連300元的評估費都不能按時結清。”該所長說出了縣級、村鎮級政府财務捉襟見肘的窘境。

多方博弈

一位全國排名較靠前的土地評估機構高管表示，土地估價不僅是一道算術題，更是區政府、省市級政府、企業與評估機構等多方博弈的結果。

在實操過程中，地方政府在土地挂牌前會進行招商，經營性用地會提前進行“勾地”，核心區區住宅用地或新城、新區開發建設，地方政府也傾向與開發企業進行充分溝通，從城市規劃、産業發展角度評估開發商的實力等。

楊颉在介紹土地評估的“一二三審”流程時表示，由區規自局篩選出來的評估機構長期合作，已經形成一定的信任基礎和“默契”，因此在一審、二審一般沒有異議，主要是在市級小組評審會上可能會被駁回。

“區政府說要以低底價招商引資，希望在價格上給予企業政策優惠和相應的地價上的‘照顧’。但是到了市裡會指出這地塊周邊地價已經達到某一水平，你定這麼低是不行的。”楊颉說，有時候市政府會要求在區政府小組會議基礎上，把底價再拔一個高度。

至于實際優惠力度多大，是區政府和招商企業之間博弈。楊颉坦言，受疫情影響，其所在地級市的商業用地特别難賣，得有一定政策優惠，市裡給予配套産業項目，企業才會來投資，”但原則上這些優惠從地價上是體現不出來的，地價不能再降了”。

前述評估機構高管表示，其實際評估過程中也曾遇到行政幹預。在整個市場較為平穩時，純技術評估較為順利。但在市場出現急劇變化時，行政幹預容易出現。

該評估機構高管認為，底價高低應該辯證看待。在房、地市場下行周期時，評估價格過高，不利于政府招商，開發商經過自行估算和分析後沒有拿地意願，地塊流拍的概率較大。該評估機構高管進一步說明，有些地塊是直接流拍，有的地塊是政府在出讓前臨時将挂牌延期，最終沒有成交。

另外，在房、地市場上升周期，挂牌底價過低，企業争相競價，會推高溢價率和成交總價。由于當下地塊出讓信息較為公開透明，公衆看到地塊高溢價後較為敏感，容易渲染“面粉貴過面包”的緊俏程度，區域的一二手房應聲而漲。自然資源部等監管部門一旦注意到地方市場出現過熱苗頭，可能會進行問詢。

“土地挂牌出讓前的地價評估，是一個根據土地規程和評估技術規範、參數、過往案例的預測過程，而土地成交是一個具體的交易行為，交易行為出現偏差是一個大概率事件。”雷小軍表示，實際招拍挂過程中，地價受開發企業對未來經濟發展以及土地房地産市場的預期影響，受調控政策、開發企業經營發展戰略、資金融資情況，以及開發企業本身土地儲備、地方市場供應情況等諸多因素的影響，“評估專家、機構很難精準預測某一地塊在土地出讓市場上的具體競價走勢”。

雷小軍表示，當一宗土地出現高溢價，或延期出讓，或流拍，不能簡單地歸因于土地出讓底價的高低。

前述評估機構高管補充，一般區級政府是委托方，會找到評估機構，闡述區政府對該地塊希望以低地價引進産業、商業等，希望評估價格能予以降低。遇到類似行政幹預時，其會以技術層面考慮區政府的意見，因為區政府是委托人，也是最清楚招商和地塊規劃情況的部門。

“評估本身是一個預測行為，每平方米5000元與5500元，并不能說誰對誰錯，在規範允許的區間内應是合理的。”“但如果遇到區政府預期的評估價格過低，我們會根據技術規範進行溝通，有些項目要求甚至低于基準地價細數修正法算出來的價格，這類業務我們會堅決放棄。”該評估機構高管坦言，有些區域地方政府覺得評估機構不好溝通，但經過時間和市場的檢驗，政府會把一些敏感的項目交由我們來做。

給溢價率降溫

前述地級市土地利用科科長說出了市區兩級政府的博弈點：省市規自局等部門的站位較高，希望區級政府宏觀考慮區域的發展規劃和産業布局，但對于一些經濟發展一般的區域，土地出讓壓力、财務壓力較大，政府的核心訴求是招商引資，先保證能把地賣出去。如果地價較低，有出現競争的可能性，地塊能出現溢價，對于後續招商和賣地起到助力作用。

一位長三角土地市場的人士介紹，長三角制定底價的流程與其他地區大同小異。比如上海市：由區政府委托1-2家評估機構，根據地塊交通、教育配套等綜合評估，“一般基準地價都不準的，因為上海的土地市場較活躍，制定底價要考慮未來，如果一個地塊未來有地鐵開通、配套學校，這些因素對成交地價的影響很大”。

其次，評估機構常用市場比較法，根據地塊周圍對标區域的樓盤售價、去化情況，算出一個市場能接受的水平；此外，還會考慮地塊商品房要一兩年後才能買賣，減去通脹成本、稅費、建安成本等，倒推出一個建議起始價。

該人士表示，上海在制定底價時實行“房地聯動”，市規自局會征詢房管局，房管局綜合地塊周邊的同類新房、二手房價格，預算出未來該地塊的參考售價。

規自局系統會測算企業從拿地開始的各項投入、逐年開發的收益，最終給出一個投資回報率。根據投資回報率預判開發商的利潤空間，并預算地塊定的溢價率，由此建議區政府設定一個合理起拍價。“地調院、房管局、規自局等不同的部門都會提意見，但最終拍闆決定底價的還是區政府。”該人士舉例稱，區政府将一塊地的底價定為每平方米2萬餘元，但周邊樓盤已經賣到5-6萬元了，在競拍環節各個企業嗅到利潤，“肯定争得頭破血流”。因此，不同部門會建議區政府調整至3.5萬元-4萬元之間，但區政府會根據自己的預判決策。

一位top20上海房企投拓總對經濟觀察網表示，今年以來，上海的宅地溢價率較高的消息見諸各大機構平台，但從總體的成交樓面價、熱門地塊周邊的配套、規劃和一二手房價格上看，大多數地塊仍在合理區間，不失為房企戰略布局的優質資産。

該投拓總舉例，9月1日，浦東新區新場鎮招标出讓一宗宅地，最終被同潤投資集團以14.18億元競得，成交樓闆價29100元/平方米，溢價率60.8%。根據招标公告，該地塊起始總價8.82億元，起始樓闆價18100元/平方米。周圍二手房均價約為45000元/平方米。

5年來，該地塊周邊僅出讓過1宗宅地，2016年中糧以總價24.4億元摘得，成交樓面價35744元/平方米，溢價率235.6%。

“今年出讓的地塊與2016年的地塊很相似，即使中糧項目最後開發成别墅，今年新地塊的起始樓闆價也不用相差一倍，最終成交的29100元/平方米在企業測算的合理區間。”該投拓總透露，較低的起始樓闆價使得最終溢價率突破50%，尤其是在今年8月以來長三角區域開始給土地市場降溫的大背景下，“顯得有點吓人”。

在上述熟悉長三角土地市場人士看來，根據溢價率單一指标去判斷整個區域土地市場是否過熱，并不夠科學合理。“一個科學的底價，能使溢價率控制在合理區間，穩定拿地企業的預期、購房者的房價預期。如何制定出合理的底價，考驗一個城市政府的水平。”該土地市場人士認為，宅地溢價率維持在20%為較合理。

據上海市統計局數據，2019年上海市政府性基金收入2418億元（土地出讓收入占90%以上），占到全市财政收入的24.8%，土地依賴程度在全國處于較低水平。

據Wind數據，今年前8月，北京供應土地的起始樓面價為21946元/平方米，為唯一一個超過1萬元的城市，福州、深圳分别為9367元/平方米、9194元/平方米，上海為7387元位列第四，甯波6424排名第五。

從宅地供應樓面起始價格上看，北京26667元/平方米，廈門18429元/平方米，蘇州、杭州、深圳均超過12000元/平方米，福州、上海、廣州則超過11000元/平方米。（應受訪者要求，楊颉為化名）

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