【建設工程】BT模式法律關系及發展

根據财政部、發改委、人民銀行和銀監會發布的《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(财預(2012)463号)，明确規定要切實規範地方政府以回購方式舉借政府性債務行為，除法律和國務院另有規定外，地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。對符合法律或國務院規定可以舉借政府性債務的公共租賃住房、公路等項目，确需采取代建制建設并由财政性資金逐年回購(BT)的，必須根據項目建設規劃、償債能力等，合理确定建設規模，落實分年資金償還計劃。另外，國務院《關于加快棚戶區改造工作的意見》(國發(2013)25号)中也提及可以實行财政補貼等方式開展棚戶區改造建設。

由此可知，BT模式在很多項目上不能繼續采用，但是僅限于公共租賃住房、公路和棚戶區改造項目可以繼續采用BT模式，以下對BT模式進行回顧和分析。

（一）BT模式概述

1、BT模式的概念

BT(即Build-Transfer，意為建造-移交)模式，是目前國際通用融資建造模式BOT中的一種，被廣泛應用于大型基礎設施項目及其他由政府直接經營的工程設施項目。其核心含義是，投資人按照與項目收購人簽訂的合同要求，包括籌措資金、設計建造、竣工移交等，負責工程項目的投資和建造，并在竣工後向收購人移交，收購人以約定的分期付款方式向融資建造人支付含合理回報的項目。作為處于高速發展階段的中國經濟，各地實行政府采購的規模和範圍正在不斷地擴大，據統計中國政府采購規模占全國财政支出的2％，而一般發達國家每年用于政府采購的支出則達财政總支出的30％。如此可以認為，我國的政府采購空間是巨大的，同時融資建造BT模式的發揮餘地也是非常巨大的。

2.BT模式适用情形

綜觀國内外BOT建設模式的廣泛運用，BT作為BOT衍生出來一種建設模式、适用于下列情形：

一是投資建設項目為公益性項目，無法獲得運營收入。

二是投資人無運營能力或不願将運營納入其投資模式。

3.BT模式的特點

BT模式與其他建設承包方式的根本區别，在于建設項目是由發起人發起并籌措資金、組織建設施工以及移交收購人。運行過程中有如下特點:

(1)BT從根本上是一種項目融資開發行為

籌集非政府資金投資開發是BT建設方式的基礎。政府用BT方式建設項目時，政府無須投入任何資金或隻投入很少的資金，而由其他投資人投資建設項目，項目竣工後由政府或其授權代表人采購，而采購款可以以投資人可以接受的方式分期支付，這意味着政府可以用未來的資金建設并提前使用現在的産品，這是BT項目建設最具吸引力的方面。

(2)成熟的法律環境是BT實現的前提

确切地說，使用BT建設基礎設施依賴于政府的支持，支持的程度如何須視項目本身特點和項目所在地政府工作機制的是否健全和完善。某一國家政府可能存在的政治或經濟的不穩定性、行政立法性等，都會給BT帶來附加的障礙。另外，作為政府，同時也是BT合同當事人，政府關于立法、稅收管理、行政以及有時也涉及财政上的政策性傾斜，是必不可少的，這是投資人最關心的因素。

(3)BT項目的計劃與協調性

開發建設一個BT項目的過程要求具有計劃性和協調性。從願意進行BT投資建設的角度來看，投資人主體大都是來自承包建設領域，而且就是項目的承包人。對于目前從事施工承包建設的公司，要順利的操作、綜合論證一個建設項目的可行性與建立整個項目投資建設一體化的管理模式，都是一種全新的嘗試。這一點給施工公司提出了人才和管理上的新要求。

比如，投資人在投資BT項目前期，就要求有計劉地進行可行性研究、咨詢、調查有關項目的背景、有關文件的合法性以及有關财産擔保的真實性。就政府而言政府須成立專門小組，并應指定專職負責人，确保從立項開始，到選擇投資人、确定建設項目規模、合同談判、确定預算、項目的竣工移交、直到全部合同義務的履行，使個過程按部就班、确保公平和效率，并獲得雙方滿意的投資建設效果。

(4)BT項目以及回購方财務必須明晰和公開

盡管對投資人來說，BT項目與運營無關，但是對于部分具有盈利能力的BT項目來說，從回購人的資金來源本質上分析，投資人必須論證項目的盈利能力。對于純粹的無收益性公益項目，則必須要求回購方能夠提供一個比較清晰的财務狀況以及對該項目的财務安排，對于政府是回購人的情形，還涉及政府總的預算計劃與當年度預算計劃是否納入當地人大的政府工作報告預算草案。一個BT項目在财務上的可行性必須清楚地展示給潛在的股本投資者和貸款人。這種可行性通常需經鑒定，如交通項目的形式可以是獨立可行性研究、交通量研究、人口發展預測等。

通常情況下，收購款項的支付都是分期在一個相對長的時間段内完成，收購款項是否穩定成為收購人需要澄清的問題，因此，在招标過程中必須有明示可靠的收購資金來源，至少其财務安排要滿足以下兩個方面的要求:一是投資人可能接受的收購資金支付計劃(包括本金 利息)。

二是投資人可能獲得滿意的股本收益安排。

假如預計收入不足以清償貸款，或不足以補償投資人将投入的股本以及為承辦此種項目而承受的巨大風險所應得到的回報，則該項目是很難得到投資人融資的。

因此，政府支付收購款項的承諾、擔保以及财務論證的可行性報告将成為投資人是否回收資金的保障。投資人因BT項目投入大量的資金，為保證其投資回收及合理的投資回報，一般會要求其提供合理合法的擔保。政府可采取要求第三方提供擔保的方式或其他可擔保資産為政府支付投資及回報提供擔保。

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