作者張琦，北京師範大學經濟與資源管理研究院教授、中國扶貧研究院院長

以下觀點整理自張琦在CMF宏觀經濟熱點問題研讨會（第24期）上的發言

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新發展格局下城鄉融合發展戰略的出發點和内涵

我認為現在鄉村振興、城鄉融合和扶貧已經進入了一個新的階段。現在提鄉村振興或是城鄉融合，就是在一個新的基礎上、在一個新的背景條件下來推進的鄉村振興和城鄉融合。

第一，一個非常重要的基礎是2020年我們實現了脫貧攻堅，貧困地區基礎的條件、基礎的背景，包括收入水平等整體的要素均得到了大大的提升和提高，比以前的基礎更為紮實，整體的質量和水平進入了一個新的階段。我們說新階段、新背景、新格局，其中非常重要的就是脫貧攻堅完成後，整體上最薄弱的、最脆弱的農村貧困地區得到了實力上大大的改善和提升。因此我們在談城鄉融合和鄉村振興時的關鍵一點是，這是在打赢脫貧攻堅戰新基礎背景條件下現在進行研究。新時代、新理念、新格局和新使命離不開脫貧攻堅戰取得偉大勝利這一新基礎新背景。

第二，在這種條件下，至少在“十四五”期間，我認為鄉村振興和城鄉融合兩者之間存在三層關系，這三層關系就是在“十四五”期間國家推進的鞏固拓展脫貧成果、鄉村振興的有效銜接、城鄉融合這三者之間的關系。實施鄉村振興以及城鄉融合的基礎還在于，如果把之前的脫貧成果進行有效的鞏固，這樣建立的城鄉融合和鄉村振興可能會更加順利。在這方面我認為，在“十四五”期間要重點處理好一些基礎問題，處理好鞏固拓展脫貧成果、鄉村振興有效銜接進而是城鄉融合這三者之間的關系。

其中，鞏固是基礎，要經得起曆史的檢驗，因為完成脫貧攻堅目标任務，但還存在脫貧是否具有可持續性，是否存在返貧風險，可以說返貧風險和返貧現象将會從整體上影響到城鄉融合和鄉村振興發展的基礎，因此國家已經制定了五年銜接期間各類重要政策；此外，要全面推進鄉村振興，就要在鄉村振興原先的基礎上，在進一步提升和拓展中推進，另外要關注脫貧和鄉村振興兩者之間的銜接問題，以及在這個過程中如何做好城鄉融合。所以，十四五期間，鞏固拓展脫貧成果，與全面推進鄉村振興的銜接和城鄉融合發展，一定要解決後鞏固拓展、銜接和融合之間的幾重關系，我個人認為，鞏固是前提和基礎，拓展實現上是提升和提高脫貧攻堅成果。目的是增強可持續性。鞏固和拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興銜接是重點和難點。全面推進鄉村振興是未來發展方向，鄉村振興與城鄉融合，則是長期目标追求。

第三，在整體上推進脫貧和鄉村振興兩者之間的關系時，我認為有幾個方面值得注意：

1、在鄉村振興或是城鄉融合中要實現幾個關鍵要素的雙向流通：

要實現鄉村振興，首先必須實現生産要素在城鄉之間的雙向流動。在相當長的一段時間内，我國城鄉之間生産要素的流通大多是由鄉村流向城市的單向流動。城市通過“虹吸”效應帶走了鄉村發展的人力、财力、物力等必要資源，導緻了農村在經濟、文化、公共服務等方面的發展滞後。因此，在城鄉融合發展中探索城鄉之間土地、技術、資金等生産要素的雙向流通機制，對于推進鄉村振興有着重要意義。

首先是完善土地要素流通機制，建立城鄉建設用地統一市場。在深化農村土地産權制度改革的基礎上，引導農村存量土地、低利用率土地、農村集體經營性建設用地入市。通過市場化配置手段，在保障“同地、同權、同價、同責”的基礎上，為城鄉發展提供充足的土地資源保障，充分發掘土地紅利。

其次是完善人才要素流動機制，推動鄉村建設人才隊伍的壯大。鄉土人才留不住，城市人才下不來，人才的總量不多、質量不高、作用發揮不全一直是制約鄉村發展的短闆。要補齊這個短闆，一方面需要不斷完善鄉村地區的人才引進機制，通過優厚條件吸引鄉村緊缺人才由城市流向農村、服務農村、助力鄉村振興；另一方面也需要探索鄉村人才自主培養體系的建設，争取在引進外來人才的基礎上不斷發掘、培養本地“土專家”、“田秀才”，建立一支不走的鄉土人才隊伍。

再次是完善資金要素流動機制，促進城鄉金融資源的均衡配置。鄉村金融資源在種類、數量、質量相較于城市都有不足，鄉村地區經濟發展的落後與金融資源的不足也有很大關系。要促進城鄉融合發展，推動鄉村振興就要堅持對鄉村金融資源供給進行調整，在加強金融政策支持、完善金融制度保障的基礎上引導城市金融資源向鄉村市場的合理流動，進而促進城鄉金融資源的合理優化配置。

2、推動城鄉産業發展對接

産業振興是鄉村振興的重要基礎，要想在城鄉融合發展的過程中促進農村産業振興，就必須推動城鄉産業結構的有效對接，加速城鄉産業發展的一體化進程。

首先，城市産業鍊要積極向鄉村地區延伸。以産業鍊條下探帶動農村勞動力就業，提升農村基礎設施水平，盤活農村發展資源，激活農村經濟發展活力。城市産業鍊條向農村地區的延伸是“以工補農”、“以城帶鄉”思想的集中體現。

其次，鄉村産業發展要積極對接城市需求，以需求為導向調整自身結構，提升自身發展水平。鄉村産業發展既要加快發展鄉村旅遊、觀光農業、健康産業、特色餐飲業等農村産業發展的新業态，準确對接城市市場需求，同時還要積極借助城市産業發展的新技術、新經驗、新模式對傳統農業進行現代化改造，推動傳統農業向綠色、高效、智慧的現代農業轉型。

總的來說，城鄉産業發展的有效對接既需要推動城市産業鍊條下探到鄉村地區，為鄉村産業發展輸送資源與動力，同時也需要鄉村不斷汲取城市産業發展的經驗、技術，積極回應城市發展帶來的市場需求。

3、推動城鄉基本公共服務均等化

城鄉基本公共服務均等化是城鄉融合發展的重要内容，也是實現鄉村振興的題中之意。長期以來，城鄉發展的不平衡集中的體現在了雙方公共服務的供給數量、質量、覆蓋範圍上。鄉村地區的教育、醫療、公共文化服務的供給水平和供給能力與城市地區有着較為明顯的差距。以城鄉融合發展來推動鄉村振興必須推動城鄉基本公共服務的均等化發展，構建一套城鄉一體化的公共服務體系，實現城鄉基本公共服務的協同共進。首先，要保障教育資源在城鄉的均衡配置。

鄉村振興戰略的核心是人，終極動力就源自于強大的鄉村人力資本。而教育在阻斷貧困的代際傳遞、培養鄉村實用人才、促進鄉村經濟發展、文化發展水平等方面有着重要的支撐作用。保障城鄉教育資源的均衡配置一方面要加強城市對于鄉村地區教育資金、教育技術、教育人才的支持力度，通過教師輪崗、定期培訓等方式引導城市優質教育資源反哺鄉村教育體系，另一方面要創新鄉村教育資源的供給内容，持續推動鄉村職業教育、網絡教育等新型教育資源的補充供給。

其次，要保障醫療服務體系在城鄉的均衡配置。鄉村地區醫療資源短缺、醫療技術落後是城鄉醫療資源分布不均衡的集中體現。要解決這些問題，一方面要統籌加強鄉村醫療衛生人才隊伍建設和醫療衛生服務基礎設施建設，通過完善農村衛生室、鄉鎮衛生院等基層醫療機構的硬件設施，合理布局基層衛生機構和救治服務範圍，加大對于鄉村醫療衛生事業的政策支持力度。另一方面要探索城市醫療資源服務鄉村的有效途徑，鼓勵城鄉醫療衛生服務公共平台建設，依托平台實現優質醫療衛生資源的城鄉共享。

再次，要保障文化服務和養老服務在城鄉的均衡發展。目前鄉村地區的文化服務水平與城市地區有較大差距 ，城鄉文化服務的均衡發展既需要做好文化設施的合理布局建設，同時也需要準确把握農村文化産品的需求特點，文化産品供給要“适銷對路”。另外，随着我國步入老齡化社會，農村公共服務的覆蓋要重點關注養老問題，通過完善農村養老機構和培養專業社會工作者，有效緩解鄉村養老服務領域供需結構性矛盾，不斷優化農村養老服務體系和現代化水平。

4、統籌城鄉規劃一體化布局

伴随着中國經濟、社會的高速發展，城鄉之間原有的邊界已經模糊，随之而來的是城鄉格局在空間上的巨大變化。城市發展在空間上急速對外擴張，城市建設規模越來越大，城區的功能承載壓力加大。與此同時鄉村地區的人力資源、農村勞動力淨流出導緻鄉村的空心化現象日益嚴重，村莊萎縮的情況普遍存在。這造就了城鄉在空間布局發展上的強烈反差。城市方面伴随着承載人口的不斷膨脹，向外擴展建設已經勢在必行，但大多受制于城鄉空間規劃限制難以如願。而鄉村地區伴随着人口與資源的流出，低利用率土地持續增加，大量資源難以盤活，經濟發展缺乏動力。

因此在以鄉村融合發展推動鄉村振興的過程中，統一城鄉發展規劃，堅持城鄉規劃“一張藍圖繪到底”，積極推動城鄉功能區合理劃分，不斷強化城鄉之間的優勢資源互補，促進城鄉在空間規劃、功能分布上的深度融合就十分有必要。

一方面，要加強城鄉空間融合和功能承載融合。城市要在城鄉聯動發展中發揮重點輻射作用，以城市發展為契機帶動鄉村地區的城鎮化速度，不斷消弭城鄉建設差距，實現城鄉建設均衡發展。農村地區也要以城市功能區外移、産業鍊下探為契機，積極推動鄉村地區完成對城市的市場對接、産業對接、需求對接、功能對接，進而實現城鄉功能的有機融合發展。

另一方面，統一城鄉規劃，加強城鄉功能區域的深度融合也要始終秉持綠色發展和共享發展的理念。堅持綠色發展就是在城鄉融合的過程中注意保護地區生态環境，任何發展都不能以犧牲生态環境為前提。“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念一定要堅持。堅持共享發展就是要在城鄉功能區域的融合中堅持構建平等和諧的城鄉關系，城鄉經濟在資源共享、空間共享、市場共享的基礎上實現建設成果的城鄉居民共享，努力營造城鄉發展互利互惠的局面。

第四，脫貧地區和其他地區的城鄉融合還是有很大的差異，所以要在不同的時段上采取相應的策略，要分類分區域進行推進，這更有利于整體上的發展。

實施城鄉融合發展戰略的路徑及可能遇到的挑戰？

針對剛才提出的鄉村振興和城鄉融合，這裡主要談四點：

第一，我認為城鄉融合和鄉村振興是長期性的。現在改革很容易急于求成，所以還是要長、中、短期相結合，如果是長期目标，過程中就按長期目标來實施，不能急于求成。所以在政策制定和措施落實的過程中還是要穩步推進的。

第二，實施的過程中要堅持分類推進、分區域推進的差異性策略。現在我們國家不同的區域差異較大，無論是老區、少數民族地區、邊境地區還是中西部地區的差異都是很大的，在脫貧攻堅工作完成以後，還有鄉村振興的重點幫扶縣相關工作，實現脫貧以後的832個縣和鄉村振興重點幫扶縣之間都有很大的差異和不同，所以在實施鄉村振興和城鄉融合推進的過程中還是要分類、分區域進行推進，有差異性。

第三，整體上來說無論是城鄉融合還是鄉村振興，還是要走綠色發展、生态優先的道路，這是一個長期性的路徑。在這個過程中更重要的是在鄉村振興過程中和城鄉實現融合發展以後堅持走綠色的發展道路，所以對環境、資源的保護措施以及現在提出的碳達峰、碳中和計劃，在這個過程中也要更加重視并堅持下去。

第四，在推進的過程中需要有一些改革、突破和創新。比如說土地制度改革，這部分目前已經着手在做，但我認為可能尚需要進一步地加速或者是有所突破地來推進，這樣更有利于城鄉的融合和鄉村振興的發展。

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