案情簡介：某市市場監管局接到12345政務服務熱線一批派單，駕校收取培訓費後，學員因不能學習、年紀大等各種原因要求退費，市場監管局認為這類投訴應由交通運輸局處理，交通運輸局認為應由市場監管局處理，争議提交到編辦，編辦傾向于交通運輸局沒有該項職責。

交通運輸局理由有二：一是駕校收取培訓費屬于市場監管者總局《侵害消費者權益行為處罰辦法》第10條規定的預收款消費，應由市場監管部門根據該辦法第14條處理。二是違反交通運輸部《機動車駕駛員培訓管理規定》的投訴由交通運輸部門處理，上述退費行為不屬于這類投訴。兩個理由一正一反，交相輝映。我們慢慢來分析。

一、駕校收費屬不屬于預收款消費？

先來看《侵害消費者權益行為處罰辦法》第10條具體是怎麼規定的：“經營者以預收款方式提供商品或者服務，應當與消費者明确約定商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售後服務、民事責任等内容。未按約定提供商品或者服務的，應當按照消費者的要求履行約定或者退回預付款，并應當承擔預付款的利息、消費者必須支付的合理費用。對退款無約定的，按照有利于消費者的計算方式折算退款金額。經營者對消費者提出的合理退款要求，明确表示不予退款，或者自約定期滿之日起、無約定期限的自消費者提出退款要求之日起超過十五日未退款的，視為故意拖延或者無理拒絕。”

從字面上看倒是挺像的，駕校一般都是先收費，後服務，但是此處的先收費不是法條中的“預收款”。其實，《侵害消費者權益行為處罰辦法》第10條來源于《消法》第53條“經營者以預收款方式提供商品或者服務的，應當按照約定提供。未按照約定提供的，應當按照消費者的要求履行約定或者退回預付款；并應當承擔預付款的利息、消費者必須支付的合理費用。”

全國人大法工委民法室編著的《消費者權益保護法解讀》中說：“預收款消費，又稱預付款消費。近年來，預付款消費在我國百貨零售、美容美發、休閑健身等行業盛行，消費者以整存零扣的方式消費……商家往往以不同等級的預付費消費卡可以享受不同檔次的優惠、折扣來吸引消費者……主要表現為各各式各樣的預付卡……”而駕校的收費既不是整存零扣，也不是存的越多折扣越大，顯然不屬于預收款消費。

說句題外話，市場監管總局《侵害消費者權益行為處罰辦法》第10條有越權之嫌，給人造成了一種錯覺——市場監管部門好像是預收款消費的主管部門。

其實預收款消費有兩大主管部門：一是中國人民銀行，二是商務部。中國人民銀行2010年頒布了《非金融機構支付服務管理辦法》及其實施細則，規範多用途預付卡，即“以營利為目的發行的、在發行機構之外購買商品或服務的預付價值，包括采取磁條、芯片等技術以卡片、密碼等形式發行的預付卡。”（辦法第2條第3款），但不包括“僅限于發放社會保障金的預付卡、僅限于乘坐公共交通工具的預付卡、僅限于繳納電話費等通信費用的預付卡、發行機構與特約商戶為同一法人的預付卡”（細則第2條）。

商務部2012年頒布了《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》，規範零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的單用途商業預付卡（辦法第2條：“僅限于在本企業或本企業所屬集團或同一品牌特許經營體系内兌付貨物或服務的預付憑證，包括以磁條卡、芯片卡、紙券等為載體的實體卡和以密碼、串碼、圖形、生物特征信息等為載體的虛拟卡”）。

至于零售業、住宿和餐飲業、居民服務業以外的單用途商業預付卡的監管，由于缺乏頂層設計，目前仍是空白，但有的省市已進行了積極探索，北京市市場監管局制定了《北京市消費類預付費服務交易合同行為指引》，上海市2018年、2019年分别出台了《上海市單用途預付消費卡管理規定》及其實施辦法，各主管部門和監管部門職責分工見下圖。

2020年12月，《江蘇省預付卡管理辦法》發布，第5條規定“商務部門負責組織實施本辦法。商務、教育、民政、人力資源社會保障、交通運輸、文化和旅遊、衛生健康、體育等行業主管部門按照各自職責，做好本行業領域預付卡管理工作。市場監管部門負責依法查處涉及預付卡的不公平格式條款、違法廣告、不正當競争、不正當價格行為等違法行為。地方金融監管部門負責協調指導金融組織加強預付卡資金管理，統籌協調行業主管等有關部門做好預付卡經營活動中涉及非法集資的處置工作。公安、稅務等其他有關部門按照各自職責，做好預付卡管理相關工作。”我覺得這種職責分工優于上海的模式，商務、教育、民政等部門履行好行業主管部門的職責，市場監管、地方金融監管、公安、稅務等部門履行好行為監管部門的職責，雖有縱橫交叉，但權責十分清晰。

二、行業主管部門和行為監管部門如何分工？

第一，交通運輸部門是駕駛培訓的行業主管部門。依據有：《道路交通安全法》第20條“機動車的駕駛培訓實行社會化，由交通運輸主管部門對駕駛培訓學校、駕駛培訓班實行備案管理，并對駕駛培訓活動加強監督，其中專門的拖拉機駕駛培訓學校、駕駛培訓班由農業（農業機械）主管部門實行監督管理”；《機動車駕駛員培訓管理規定》第5條“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門負責組織領導本行政區域内的機動車駕駛員培訓管理工作。”

第二，市場監管部門是駕駛培訓的行為監管部門之一。市場監管部門負責依法查處涉及駕駛培訓的不公平格式條款、違法廣告、不正當競争、不正當價格行為等違法行為。

第三，二者的關系。行業主管部門是縱向上的，行為監管部門是橫向上的；前者負責整個行業的日常監督檢查，後者隻監管某些具體違法行為；前者監管一般行為，後者監管特殊行為；前者是法律普遍概括授權，後者是具體明确授權。當然，行業主管部門也有行為監管職責，但它更像是一個兜底的機關。二者的關系有點像常規部隊和特種部隊的關系。

所以，由于本案中不存在不公平格式條款、違法廣告、不正當競争、不正當價格行為等違法行為，不應由市場監管部門處理；交通運輸部門作為行業主管部門，不能因部門規章中無具體規定為由推脫主管責任。

綜上，本案中不存在行政違法行為，所以行政部門隻能調解，調解不成，建議起訴，但是，由行業主管部門來調解更為恰當。

三、消費者的訴求合理嗎？

由于消費者相對于經營者往往處于弱勢地位，所以《消法》《廣告法》《價格法》《産品質量法》等有關保護消費者權益的法律法規對消費者都是有傾向性的，這種傾向性時間長了也會造成行政機關在處理消費者投訴舉報中存在偏向性——往往偏向消費者一方，不論是不是經營者的錯。

就像這些駕校退費投訴一樣，仔細想想，實際上經營者并沒有什麼錯，雙方都是完全民事行為能力人，平等自願達成協議，我交錢，你提供學車服務，經營者并沒有不履行教學車的協議内容，消費者因自身原因——“不能學習、年紀大”等提出終止協議退費，違約的是消費者而非經營者，如果經營者在行政機關的“威懾”下退了款，那麼經營者的合法權益又由誰來保護呢？這與保護合法、打擊非法的法治精神和優化營商環境的時代背景背道而馳。

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