【業務背景】

A投資管理有限公司（簡稱A投資公司）對于PPP政府項目同社會資本合同項目很感興趣，故希望法律顧問能夠從法律的角度分析PPP中項目管理過程，法律顧問經過對PPP相關規定了解後，出具以下法律意見。

【法律意見】

緻：A投資公司

時間：2016年4月27日

PPP為英文公私合作夥伴關系的縮寫（Public-Private Partnership），是政府和社會資本，為發揮各方優勢、增強公共産品和服務供給能力、提高供給效率，采用特許經營、購買服務、股權合作等形式，以利益共享和風險合理分擔為特征，通過引入市場競争和激勵約束機制而建立的長期合作關系。推廣運用PPP模式，是國家确定的重大經濟改革任務，對轉變政府職能、促進經濟轉型升級、創新投資體制機制，具有重要意義。

一、PPP項目投資模式的适用範圍

PPP模式主要适用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目。如：公路、鐵路、機場、港口碼頭、城市軌道、水利、燃氣、供電、供水、供熱、污水與垃圾處理、健康養老、資源環境、生态保護、醫療、旅遊、教育培訓等項目。PPP模式不局限于新建項目，已建成或已運營項目也可引入PPP模式進行升級改造或合作運營。

二、PPP項目投資模式的大概運作流程

PPP模式典型的運作流程是政府通過招标/采購确定社會資本投資主體，共同組建特殊目的項目公司（其股東一般由政府、社會投資主體、運營服務公司和基金、保險、銀行等項目第三方投資人等組成），政府與項目公司簽訂項目合同，由項目公司負責籌資、建設及運營、維護，合同期滿後，将項目移交給政府部門。發揮股份公司投融資綜合實力強大、産業鍊條完善等優勢，為政府提供一站式服務。通過PPP項目的投資，發揮協同效應，既獲得長期穩定收益，又推動相關産業的協同發展。建議A投資公司應适應市場變化，圍繞結構調整和轉型升級戰略目标，做好PPP項目的跟蹤、篩選、運作、實施等管理工作，促進企業持續健康發展。

三、PPP項目投資模式下的交易管理

PPP模式下的交易管理任務是以較為适合的條件争取成為社會資本投資主體。其主要内容包括前期的初步溝通協商、參與項目的政府招标采購、在中标遴選通過後同政府部門進行合同談判、達成一緻協議并簽署項目合同等。項目招标采購方式包括公開招投标、競争性談判、邀請招标、競争性磋商和單一來源采購。

（1）投資人需提交資格預審并參加招标投資主體應組織對項目資格預審公告、招标采購文件進行全面、深入、細緻分析，結合企業競争優劣勢和潛在競争對手情況，突出高度響應資格預審公告、招标/采購文件的規定和要求，及時遞交資格預審、投标/遴選文件。

（2）投資人的前期運作模式及協商工作投資主體應根據招标/采購要求，認真組織前期的溝通協商、營銷策劃、現場踏勘，招标采購文件澄清或修改、投标采購策略、投标采購答辯、合同談判等工作。

（3）投資人需簽署的合同種類及内容合同體系主要包括項目合同、股東合作合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、産品采購合同和保險合同等。其中，項目合同是合同體系的核心。項目合同主要内容包括：總則、定義和解釋、合同主體、合作關系、投融資計劃及融資方案、前期工作、工程建設、政府移交資産、運營與服務、社會資本主體移交、收入與回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、争議解決等。

（4）投資人在PPP模式中談判種類和談判方式合同談判可分為前期談判、确認談判。前期談判為根據項目籌劃和可行性研究，與政府部門進行的前期溝通協商，初步确定項目合同的内容框架和主要交易條件等；确認談判為招标遴選通過後，與政府部門進行的合同簽署前的确認談判。合同談判的重點為項目交易條件及其參數，包括産出标準、服務要求、定價機制、付費方式、合同期限、風險分擔、融資和技術方案、協議變更、履約保障等。

（5）投資人采用競争性談判或磋商采購方式項目下的談判方式采用競争性談判或競争性磋商招标采購方式的，投資主體應組織對招标采購文件中可實質性變動内容，包括招标采購需求中的技術、産出标準、服務要求以及合同草案條款等，進行詳細分析測算，提出内容變動預案，并根據變動預案确定相應的談判策略和方法，為談判做好充分準備。在通過招标采購遴選後，應組織成立專門的招标采購确認談判工作組，與政府部門就合同細節問題進行合同簽署前的确認談判，并采取适合的談判策略和方法，争取率先達成一緻意見，成為中選者。确認談判完成後，投資主體應與政府部門簽署确認談判備忘錄，并根據招标采購文件、投标響應文件、補遺文件和确認談判備忘錄拟定合同文本。

（5）合同生效條件的設定非常重要在合同文本中應設置合同生效需滿足的前提條件。若前提條件未能滿足，則合同無效。常見的合同生效的前提條件可包括政府保證與支持、完成土地征用、達成融資協議、投資主體的決策審批等。合同文本在經履行企業内部的合同評審、政府部門的合同審核後，按程序由投資主體與政府部門簽署。需為項目設立專門項目公司的，待項目公司成立後，由項目公司與政府部門重新簽署項目合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。

四、投資人在PPP模式項目下的實施準備

1.投資人需要對項目統一組織協調，實行目标管理。投資主體應協調政府部門及項目各參與方及時按照投标/遴選文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司，監督項目公司通過制定相應規章制度發揮項目管理的主導作用，對項目進行統一的組織協調，實行目标管理。

2.項目公司的主要職責項目公司作為項目法人單位，是項目建設的直接承辦者，是項目實施和管理中心，承擔的主要職責有：資金籌措、稅務籌劃、建設管理、運營管理、養護保修、債務償還、項目移交等。

（1）項目公司應綜合運用動态、靜态指标和價值工程理論，權衡财務風險和資金成本的高低，對項目的資金使用價值（即投資方案，包括項目各主要技術方案、經濟參數等）、資金籌措方案、資金結構與融資方案進行再分析和評估；對項目建設、運營等管理方案進行再審視和優化，力求項目全生命周期成本最低，效益最佳。

（2）在項目方案分析和優化的基礎上，項目公司應運用動态的可分解的計劃系統來調控項目，編制項目管理總體計劃，包括項目需要執行的過程、項目生命周期、裡程碑和階段劃分等全局性内容，并以此确定項目執行、管控和結束的方式方法，使項目實施能夠得以整體有序協調推進。

（3）項目公司應根據資本結構、融資方案，與資金提供方進行接洽溝通，簽署投融資協議，制定資金投放計劃，并明确各方違約行為的認定、違約責任及其處置辦法，确保項目全生命周期内所需資金及時足額到位。

（4）項目公司應綜合運用稅收減免、稅率差異、分離抵扣、延遲納稅等稅收策劃的技術方法，對項目投資行為和經營活動的涉稅事項做出事先安排，合理避稅，努力降低項目實施各環節的稅負水平。

（5）根據項目管理總體計劃，項目公司應就各項外包業務與分包商、供應商簽署有關合同，明确各自的責、權、利并合理分擔風險。各分包合同應盡量減少敞口的數量和金額，以有效控制投資。

（6）項目公司應做好與投資主體、政府部門和項目關聯方之間的聯系協調，為順利履約創造條件，尤其注意應積極與政府部門協商溝通，推動政府的支持與保證事項盡早落地，争取政府的政策優惠與扶持。

五、PPP模式下的建設管理

1.建設管理的種類

建設管理是采用系統工程的理論、觀點和方法，對項目建設進行有效的規劃、決策、組織、協調、控制等一系列管理活動。建設管理可分為項目公司自行管理模式（傳統的設計—招标—建造模式）和委托管理模式（代建制、工程總承包、管理服務承包）兩大類。

2.建設管理的方式

遵循以合同管理為主線的管理宗旨，通過合同條款合理地進行風險預控和分配，規避項目風險，盡可能地降低風險損失。當社會環境各因素變化對項目影響達到或超過項目合同交易條件臨界點後，應積極與政府部門溝通協商，及時啟動調整交易條件程序，并簽署相關補充協議。

（1）堅持以投資控制為核心的管理原則，建設過程中應從設計的技術經濟優化入手，以全壽命周期成本效益最大化為目标，控制大概預算指标和建設總投資，并在設備材料采購、工程分包、進度撥款、現場簽證、合同變更、工程索賠等各環節嚴格管理。

（2）貫徹統籌兼顧、配套推進、效率優先的管理方針，選擇優秀的設計、監理和施工單位，争取政府協調機構的支持，統籌建設工期和工程進度，節約各項費用支出。

（3）明确項目質量目标和項目參與方的質量管理職責，健全安全生産保證體系和安全生産管理制度，制定環境保護管理辦法，落實環保工作具體要求，銜接保險期限與項目運營期相關保險在時間上的安排。

（4）建立健全政策法規、技術标準、價格變動、工期進度、安全質量環保和不可抗力等方面的風險預警機制、應急預案和處置措施，有效應對可能出現的風險和不确定性。

（5）完工後項目公司應及時組織設計、施工、設備供應、工程質量監督等部門，進行全面檢驗和交工驗收，取得竣工合格資料、數據和憑證，做好工程檔案的整理歸檔工作，并會同有關部門做好交付運營前的各項準備。通過PPP項目的投資，發揮協同效應，既獲得長期穩定收益，又推動相關産業的協同發展。建議A投資公司應适應市場變化，圍繞結構調整和轉型升級戰略目标，做好PPP項目的跟蹤、篩選、運作、實施等管理工作，促進企業持續健康發展。

【手記】

PPP模式的運營管理是指對項目運營過程中的計劃、組織、實施和控制，是與産品生産和服務創造密切相關的各項管理工作的總稱，主要包括運營組織構建、人力資源管理、運營成本管理以及具體業務管理等。

一、運營管理的方式種類運營可采取自行運營、聯合運營或委托運營等方式。對即将進入運營管理的項目，項目公司應根據現場實際，在交工驗收前做好運營方案編制和技術經濟論證工作，運營方案在報政府有關部門、投資主體批準後實施。項目公司應根據運營管理需要，合理設置組織結構、管理幅度和管理層次，建立完善的運營管理制度體系，并密切與投資主體、政府部門、銀行以及當地群衆之間的溝通合作關系，為運營創造良好的外部環境；

項目公司應做好運營過程中的成本核算、分析、控制和考核工作，合理配置資源，提高成本管理水平，在滿足産出标準或服務要求的基礎上，最大限度地挖掘降低成本的潛力，提升運營效益；項目公司應高度關注經濟、社會和法律環境等的變化。當變化達到調價機制條件時，應根據項目合同約定，及時啟動調價機制，對産品或服務價格進行調整，确保項目預期收益。

二、加強風險預警、防範和規避，制定突發事件應急預案和風險發生後的處置方案

項目公司應關注合同修訂、違約責任和争議解決工作，并按合同條款将各種可能預見的風險，在參與者之間進行合理分配，或利用保險進行轉移等措施，減少項目公司及參與方的損失。在突出優質服務和産品質量的前提下，應充分利用項目産權及自身資源，拓寬業務領域，通過合資、合作或承包等多種形式，推進産業協同和綜合服務開發（包括項目周邊土地開發、投資、倉儲、聯運、廣告、觀光旅遊、信息咨詢等），增加項目收益。

三、項目公司的披露的義務

項目公司應依法披露項目産出數量和質量、項目經營狀況等信息，保障公衆知情權，并主動接受項目利益相關方、政府和社會公衆的監督。

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