老律師經驗談，就是老律師要把自己執業當中的經驗教訓公開出來，讓更多的人能作為參考，進一步了解法律規定，選擇最佳的維權路經，最大限度的維護自己的合法權益，進而維系社會的公平正義。

近年來，不動産登記引起的行政案件逐漸增多。老百姓買個房建個房不容易，一旦發現或被告知權屬證書是錯誤的甚至是無效的，那個憤怒的心情可以想象得到的。一旦處理不當不僅僅損害當事人的合法權利，還可能激化矛盾，影響社會的穩定。

不動産登記之行政訴訟，這類案件看似簡單，其實也有很多争議的問題。代理律師的專業性水平和執業經驗在這個領域能夠充分的表現出來。

一、找誰當被告？

首先面臨的問題是以誰為被告呢？這對于正确處理行政糾紛，監督政府依法行政，維護行政相對人的合法權利具有十分重要的意義。我國《行政訴訟法》頒布30多年來，行政訴訟的被告如何确定，一直是實務中容易出現争議的問題，也是學界和實務界關心的問題。

最近的相關的法律規定是最高人民法院《關于正确确定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若幹問題的規定》第五條，該條款規定：“縣級以上地方人民政府确定的不動産登記機構或者其他實際履行該職責的職能部門按照《不動産登記暫行條例》的規定辦理不動産登記，公民、法人或者其他組織不服提起訴訟的，以不動産登記機構或者實際履行該職責的職能部門為被告。

公民、法人或者其他組織對《不動産登記暫行條例》實施之前由縣級以上地方人民政府作出的不動産登記行為不服提起訴訟的，以繼續行使其職權的不動産登記機構或者實際履行該職責的職能部門為被告。”

在上述最高法院司法解釋出來之後，雖然社會對此有不少異議，但是司法解釋業已生效，由此似乎找誰當被告的問題簡單了，有的人樂觀的認為不會有争議了，其實當中還是會有争論的。因為訴訟程序問題的争議根源主要在于實體權利上的争論，在于法律包括程序法的制定，立法者由于某種原因總是想維護其中一方，很難做到真正的中立乃至公正。尤其是至今仍然存在的行政機關主導立法權的模式之下，方便行政機關行使權力這一原則始終體現在法律的條款之中，一定程度上就削弱了行政相對人的權利，削弱了行政訴訟制度應有的監督政府依法行政的目的與力度。作為律師尤其是代理行政相對人的律師，對此要有清醒的認識。

例如，不動産登記職責機構的整合是有一個過程的。如果整合到位，各地登記機構在行使權力的同時承擔應訴義務是責無旁貸。問題是當事人認為登記錯誤而起訴時，不動産登記機構的整合由于某種原因尚未完成，當事人應該以誰為适格被告？正常的做法是按照上述司法解釋的規定以當地政府“三定方案〞規定的不動産登記的行政主管機關為被告，但這應該僅限于不動産登記機構整合完成的情況。

如果當地雖然規定了不動産機構的整合與設置，但權力轉移并沒有完成，如果在這種情況下，僅僅以不動産登記機構（或主管行政機關）為被告就可能沒有辦法正确的處理糾紛。這不僅關系到是行政案件還是刑事案件的管轄問題，還涉及形式審查或實質審查的問題。

多年以來各地的區縣級上人民政府發放了無數的土地、房屋權證。在《不動産登記暫行條例》由國務院于2014年11月24日發布，自2015年3月1日起施行之後，絕大部分地區都能夠依照國務院的安排完成工作的移交。但也有少數地區如山東省泰安市岱嶽區政府不動産登記的權力被迫交給泰安市自然資源局，但此前相關的檔案卻拒絕移交。像這種情況下，如果僅僅以現在的不動産登記主管機關-泰安市自然資源局為被告，被告可能因為無法提供證據而敗訴，但這種案子就是一個糊塗案，而且不符合立法本意。

像上述這種情況，原告起訴時或者法院在訴訟中發現而将岱嶽區政府追加為被告是有法律依據的。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關是被告。該法條确定了行政訴訟案件被告認定的一般原則，即“誰做出，誰被告”。雖然說土地登記行政訴訟案件有不同于一般的訴訟案件的特點，也就是不動産登記主管機關的變化，但仍應該堅持對外發生法律效力的土地登記行為人也就是權證上蓋章的行政機關負有法律責任。否則，就無法查明案情，依法作出公正的判決，切實保護訴訟當事人的合法權益。

二、權證與檔案誰重要？

在物權法和民法典制定過程當中始終有一個争論，就是當事人手中持有的不動産權證與登記檔案底冊（登記薄）不符的時候以誰為準？

《物權法》第十七條規定：“不動産權屬證書是權利人享有該不動産物權的證明。不動産權屬證書記載的事項，應當與不動産登記簿一緻；記載不一緻的，除有證據證明不動産登記簿确有錯誤外，以不動産登記簿為準。”這一規定基本照搬到了民法典當中。

《民法典》第二百一十七條對于不動産登記薄與不動産權屬證書的關系的規定是：“不動産權屬證書是權利人享有該不動産物權的證明。不動産權屬證書記載的事項，應當與不動産登記簿一緻；記載不一緻的，除有證據證明不動産登記簿确有錯誤外，以不動産登記簿為準。”

法律作出上述規定的客觀基礎是認為人民政府是為人民的，不動産登記機關是否依法公正，實事求是登記的。可是在現實當中，我們的行政機關很多時候不是這樣的情況。

像我上面講的泰安市岱嶽區政府就存在這樣的問題，其發證職權轉歸市自然資源局之後，其所發的不動産權證引起了一些糾紛，原不動産登記檔案自己沒有移交給市泰安市自然資源局。法院到區自然資源局調取相關資料居然被拒絕，被處罰罰款後仍不糾正。這種情況在國内可能不是孤例，背後的原因令人深思。

我們在南方某省還遇到了拆遷當中，被拆遷人持有的産權證内容與登記檔案不一緻，證書上的公章與發證機關公章不一緻的情況。經過鑒定證書上的公章與當時的公章一緻，證書不是僞造。這個案子一審仍然是支持了當地的行政機關，到二審才糾正過來，調解結案，持證人的經濟權利得到了依法保護。遺憾的是違法修改檔案的人沒有受到追究，内中原因大家都懂的。

像這種“沒有登記資料”、“與登記不一緻”的情況，各地做法雖不完全一緻，但總體上是如果當事人持有的不動産權屬證書非僞造、變造，則由發證機關承擔敗訴的責任，持證人的合法權益得到依法保護。我們在這一類的代理案件當中，多地法院支持了我們的觀點，有兩位數的法院維護持證人合法權益的生效裁判。

在不動産登記行政糾紛案件中，需要警惕的是有關行政機關與并非是适格的當事人惡意串通搞虛假訴訟，侵害不動産權人或者其他當事人的合法權益。其中，不動産權屬證書持有一方往往處于第三人的位置，代理律師的工作尤為艱難，難的不在于法律的本身，而在于出現這種糾紛的背後的複雜因素。對此，我們始終要抱有信心，“邪不勝正”終究是曆史的規律。

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