每經記者：楊棄非 每經編輯：劉豔美

圖片來源：攝圖網_502363891

2011年，國家“十二五”規劃綱要出爐，深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴開發被寫入其中。這被視為“三顆重要的棋子”，是“未來廣東轉型升級的三大重要平台”。

一個“以南沙新區開發為突破口，再造一個新廣州”的暢想，也随即提出。

十年過去，橫琴、前海在去年相繼迎來“升格”，徒留廣州等待一個機會。

就在6月14日，國務院正式公布《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》。這意味着，廣東三大平台均擁有了“專項方案”，而比起橫琴之于珠海、前海之于深圳，南沙對于廣州的重要意義，也被再度坐實。

南沙對廣州有多重要？早在幾年前，中國城市經濟專家委員會副主任宋丁曾斷言，“南沙将是廣州經濟再次超過深圳的關鍵”，因為南沙能夠以更大的體量優勢，為廣州聚集更多高端科研資源“開閘蓄水”。

但同時，外界對南沙的發展不乏質疑，缺乏足夠有亮點的創新舉措、沒能更大程度承接發展紅利，讓南沙在“三角格局”中略顯遜色。

有此次新政加持，蓄勢待飛的南沙，能否讓廣州打破“天花闆”，真正實現十年前的“夙願”，迎接“新生”？

方向

從廣州中心城區向南大約50公裡，就到了南沙區政府所在地。這個距離大約與其到深圳的直線距離相近，略近于到珠海的60公裡。南沙在大灣區中地理幾何中心的形象，由此浮出水面。

南沙區位示意圖圖片來源：e南沙網站

但同樣，因偏居于廣州最南端的地理位置，遙遠，通常是南沙留給廣州人的第一印象。

此種關系下，最早看中南沙的并非廣州。根據廣東省情網記載，上世紀90年代初，香港著名實業家霍英東率先與當時的番禺縣合作，開發南沙東部。1990年，南沙被廣東省、廣州市确定為對外開放區域和重點開發區，成立南沙經濟區管委會。自此，廣州開始書寫南沙曆史。

由于南沙的生态敏感性和在大灣區内的特殊位置，廣州向南之路幾經波折。

最早以臨港工業和物流業為主的南沙，曾在廣州“适度重型化”浪潮下開始布局重化工業，但又因環評方面問題開啟搬遷；此後，現代服務業成為南沙的新重點。2011年，由中國社科院參與的“南沙發展戰略規劃”啟動，将南沙定位為下一個“香港”；随後，南沙先後獲批國家級新區、自貿試驗區，并被廣州定位為城市副中心。

但關于南沙發展力度不夠的聲音時有出現。

從數據上看，南沙近年經濟增速多次領跑全市。2021年，南沙GDP首次突破2000億元，達到2131.61億元，同比增長9.6%，增速位列廣州第二。不過，8.3%的兩年平均增長率，在廣州11個市轄區中仍然占據榜首。但從絕對值來看，南沙GDP在廣州各區中僅排在第7位，是第一名天河區經濟體量的1/3左右。

在宋丁看來，總體來看，廣州的發展重心仍放在市區，傳統“老三區”發展密度不斷增長，廣州向東選擇在緊鄰的黃埔區發力，相比之下，南下動力略顯不足。

一些細節也常被作為佐證。城叔詢問一位經常往返于中心城區與南沙區的當地市民，唯一一條慢速、小容量的地鐵成為其出行的最大障礙。在他看來，盡管廣州對南沙投入大量基礎設施，也将快速地鐵納入規劃，但迄今尚未兌現。

南沙在政策創新上，更明顯慢于珠海的橫琴和深圳的前海。

去年，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》相繼出爐，曾有人提問，為何沒有南沙？時任中國國際經濟交流中心産業規劃部部長王福強指出，這與南沙距港澳均有一定距離的區位有關，也與廣州市的整體協調有關系。

在不久前廣東省第十三次黨代會提出“着力打造環珠江口100公裡‘黃金内灣’”後，面對已領先一步的橫琴和前海，“南沙方案”終于姗姗來遲。

圖片來源：深圳衛視

但與之前兩份方案相比，晚一步出爐的“南沙方案”，似乎并沒能拿出更強有力的政策。在中山大學嶺南學院經濟系教授林江看來，與深圳、珠海兩個經濟特區相比，廣州在發展南沙上不可避免地更加“四平八穩”。

步調

早在十年前就曾拿出一份靓麗的規劃，廣州對南沙的布局不能說不早。但十年過去，南沙并沒能像橫琴和前海一樣蛻變，“新廣州”的構想似乎已被束之高閣。

論及原因，區位的尴尬難以回避。如宋丁所說，南沙一面被國家層面賦予頗具分量的政策，一面又不得不面對在廣州内部邊緣的位置，即便有了廣州副中心的定位，但仍難以匹配南沙邁向更高級别發展的目标。在拉扯之下，南沙難以充分發揮出一系列政策的效果。

廣州行政區劃圖圖片來源：自然資源部網站

不止如此，林江指出，與南沙相比，前海和橫琴都十分善于尋求突破。

比如，早在2011年《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例（草案）》中，前海就獨創性對境外高端人才和目錄内企業所得稅率設置15%的上限，并被視為前海最大的優勢。直到2020年的《海南自由貿易港建設總體方案》，“雙15%”稅率政策才被海南采用。

橫琴則有一張絕無僅有的“對澳合作”牌。早在2019年，廣東省政府工作報告就曾率先部署，将“創新橫琴分線管理制度”納入自貿區新一輪制度創新探索中。此後，在海南、橫琴後續相關規劃中，這種“一線基本放開、二線高效管住”的“境内關外”管理模式逐漸成形。

在林江看來，與天生就自帶制度創新基因的經濟特區相比，廣州沒能在南沙進行太多有突出亮點的創新探索，相反，南沙更多是在一步一步、腳踏實地地謀求發展。

這種“謹慎”态度的體現是多方面的。以交通為例，林江認為，南沙并沒有第一時間開通快速地鐵，除政策因素外，也可能考慮到由于通勤人數不足帶來的經濟性問題。事實上，直到2020年，南沙的“人氣”仍遠遠不足。

數據顯示，南沙區内當年就業人口約23萬人，集中于制造業、學曆偏低，而要達到200萬人，才算是綜合平衡的市區。

圖片來源：廣州市統計局

“這是一個雞生蛋還是蛋生雞的問題。”林江分析，對于南沙而言，或許尚未找到一個合适的發展策略。

而若将視角上升，置于整個廣州來觀察就能發現，南沙的問題恰是廣州的縮影。

近年來，廣州一直以一種“被超越者”的姿态示人：不僅GDP被深圳反超，與重慶處于超越和被超越的膠着狀态，且“一線城市”的地位，也被質疑将被杭州等城市取代。

在一次又一次的審視中，廣州愈加被貼上“缺乏創新”的标簽——如廣東省社科院區域與企業競争力研究中心原主任丁力總結，廣州近些年愈加保守，甚至“對改革正漸漸失去興趣”。

一個具有政策優勢的南沙不僅未能挽救廣州，反而成為廣州的一面鏡子。廣州在新産業招商上一度不及深圳，在南沙就可見一斑：面對前海更有競争力的支持政策，南沙顯得相形見绌。

亦步亦趨的南沙，亦如反複被超越的廣州。一場已經被廣州強調十年有餘的變革，或許也需要從南沙開始。

格局

南沙也并非沒有優勢。在林江看來，與面積僅100餘平方公裡的前海相比，南沙面積約800平方公裡，難以如前海一般迅速起勢。從某種意義上說，精細規劃、謀定後動，更适合南沙的體量——讓南沙一次性成型不太現實，短期内也不容易見成效，但好處是可塑性大，相較之下有更大的發展空間。

圖片來源：新華社

要實現這一點，也需要站在更高的格局上來思考南沙，謀略廣州。

廣東省體制改革研究會執行會長彭澎指出，雖然“南沙方案”政策創新程度略遜色于橫琴、前海，但定位更高，強調面向世界，且立足整個大灣區。

一個原因同樣來自“地理中心”的位置。彭澎認為，南沙面積大、且從位置上看與灣區其他城市聯系性更強，在基礎設施、城市功能、産業發展、社會樞紐等方面，可以發揮更強的輻射力。

而與橫琴、前海各自與澳門、香港對接不同，南沙将港澳均“攬入懷中”。

林江指出，這一方面是對于缺乏與港澳近距離對接渠道的一種解法，另一方面也是劣勢變優勢，“大灣區的關鍵詞是融合發展”，也需要廣州采取這種平衡的做法。

此前王福強在接受采訪時曾進一步分析三者發展方向時指出，前海着重于港澳進行現代服務業合作；橫琴重點支持澳門發展四類産業，并作為澳門産業、生活的可拓展空間；南沙則是面向世界的開放平台，特别是在規則銜接、機制對接方面，培育形成一個代表中國最高開放水平的國際合作平台。

對于南沙乃至廣州而言，這也是一次彌補創新“缺課”的機會。

縱觀“南沙方案”，“打造規則銜接機制對接高地”被單獨列為一章，頗具亮點。比如，對于金融層面，方案提出将積極支持南沙參與粵港澳大灣區保險服務中心設立、并将加快研究按程序在南沙設立粵港澳大灣區國際商業銀行；對于公共服務和社會管理層面，方案還将推動粵港澳三地加強社會保障銜接。

一系列具體安排，反過來也對南沙提出了更高要求。如林江所言，要推動規則銜接，首先推動南沙自身政府治理機制的理順及創新，使更多政策在南沙找到生根之處。

對于廣州而言，則需要進一步推動産業結構調整。第一個問題，就是如何向南。

宋丁提及廣東新機場的建設。在他看來，與靠北的白雲機場相比，新機場位于佛山，更偏向廣州的南側，與南沙距離更近。與“全覆蓋”的白雲機場相比，新機場在進行差異化定位時，不妨圍繞南沙的商務産業鍊展開，“向産業高端走，與南沙配套”。

“我覺得廣州要有一個戰略理念，‘大交通’要往南拉、産業中心也要往南沙拉。這樣才能進入到黃金内灣。”宋丁指出，在新一輪國家經濟發展下，要有一些新的空間表達。如果廣州再不行動，“失去的不隻是黃金内灣，失去的還是黃金機會”。

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