來源公号：京檢在線

編者按

7月20日，最高檢察院張軍檢察長在大檢察官研讨班開幕式的講話時強調，要正确把握檢察監督與檢察辦案的關系。辦案是檢察機關履行法律監督職責的基本方式。"辦案中監督、監督中辦案"，重在監督要精準、辦案要優質，把監督做實、把案件辦好。兩者之間關系問題，還涉及訴訟關系中的配合和制約，檢察理論研究要深化。

為了幫助進一步深化認識，法律讀庫轉發北京市檢察院京檢在線2018年6月推出的【檢說】之一:《“在辦案中監督、在監督中辦案”典句正解》一文，供學習研究。

“在辦案中監督、在監督中辦案”

典句正解

作者：王志坤

“在辦案中監督，在監督中辦案”這一檢察典句，闡釋了辦案與監督的辯證關系，明确了司法辦案與檢察監督的兩大工作主線，對于檢察機關準确定位、全面履職，做好新時代人民滿意的答卷、創新發展新時代檢察工作具有重要意義。

但是近期的一些評論和讨論，對這一典句存在一定的誤解甚至曲解。

一些同志沒有抓住其中的關鍵，斷章取義。

比如，将其片面地理解為“監督就是辦案，辦案就是監督”，這是目前最大的曲解，此其一。

同時，将不同層面上的辦案混為一談，沒有搞清楚什麼是辦案，到底是哪個辦案，造成了思想混亂，此其二。

産生這些誤解和曲解，根源在于不了解實際司法辦案和檢察監督運作、不掌握各地檢察改革探索、不關注實際存在的問題，不把握檢察工作規律，惰性思維、以訛傳訛，理論錯誤，誤導實踐。

為防止這些錯誤認識成為錯誤實踐的指引，使檢察改革已經改掉的東西卷土重來，再度造成監督弱化、虛化甚至假裝監督等被動局面，必須正确理解“在辦案中監督，在監督中辦案”的科學含義，正本清源，以正視聽。

我們認為，正确理解“在辦案中監督，在監督中辦案”，要把握好以下六個方面：

第一，監督和辦案互有關聯，不可能完全脫離，監督脫離辦案是不成立的，實踐中不可能存在

➤ 首先，檢察監督離不開被監督單位的辦案。

訴訟違法行為産生于被監督單位的執法辦案活動，離開了被監督單位的辦案，也就不會有訴訟違法行為，監督便失去了工作對象、無的放矢。

➤ 其次，檢察機關的司法辦案是檢察監督的重要線索渠道。

檢察機關在正在辦理的批捕、起訴案件中發現了公安機關、人民法院的訴訟違法線索，可以通過内部移送，交由檢察監督部門監督糾正（當然發現訴訟違法線索也不僅僅隻有司法辦案一條渠道）。

➤ 再次，對訴訟違法行為的核實、糾正，既是監督，也體現為辦理案件，是辦理“案中案”，從這個意義上說，監督也是辦案，當然離不開辦案。

實際考察一些地方通過職能适當分離、機構合理分工，實現了監督與辦案各自專業化發展，既強化了監督，也強化了辦案，均不存在脫離辦案搞監督的情況。質疑其脫離辦案者實際有點想當然、莫虛有了。

“在辦案中監督”重點強調在辦理訴訟案件過程中發現了重要監督線索不能置之不理，而應通過内部移轉程序啟動監督，及時予以糾正。

“在監督中辦案”重點強調對于與檢察機關司法辦案沒有直接關系但構成訴訟違法的事項（如在行政執法、刑事自訴、法院民商事案件中發現的訴訟違法），應當啟動監督程序，使之成為案件。

可見，二者各有所指，逐次遞進，既提出了在辦理訴訟案件之外開展檢察監督的要求，也指明了檢察監督案件化的發展方向。

第二，監督和辦案是目标不同、對象不同、程序不同的兩件事，而不是一回事，不能混為一談

監督和辦案雖然有聯系、不能脫離，但卻有區别，絕不能劃等号或合二為一。

舉例來講，檢察機關在審查逮捕、審查提起公訴某一刑事案件時，發現偵查機關有訴訟違法行為，針對犯罪嫌疑人的犯罪行為開展一系列的審查、檢察裁量、指控、舉證、辯論等，這是在辦理訴訟案件，即司法辦案。

針對偵查機關的訴訟違法行為進行核查並提出糾正意見或建議，即是辦理訴訟違法案件，也就是檢察監督。

在這裡，辦案不是監督（針對訴法違法），監督也不是辦案（針對刑事案件）。

辦案和監督，一個針對犯罪嫌疑人，另一個針對偵查人員；

一個适用逮捕起訴，另一個适用調查處理；

一個依刑事訴訟程序，另一個依程序外的監督規程；

一個是追究刑事責任，另一個是被提出糾正違法或整改建議。

有人說，監督隻能在訴訟程序内進行，也就是所謂“監督訴訟化”。實際上也是不成立的，更沒有法律依據。并不能用辦理此刑事案件的程序和措施去進行監督，辦理彼訴訟違法案件。

第三，辦案包括辦理訴訟案件和辦理訴訟違法案件兩種不同性質的案件，辦案有廣義和狹義之分

辦案的含義是什麼？這一典句中前後兩個辦案指的是什麼？這些問題往往被模糊、混淆。

辦案在不同語境有不同含義，在表述時應明确到底指哪個辦案。

比如廣義上的辦案涵蓋了檢察官的所有履職活動，包括辦理訴訟案件和辦理監督案件。

指出：“凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質量終身負責。”

這裡的辦案便是廣義的辦案。指檢察官作為辦案主體，要以辦案為天職、以辦案為中心，以辦案作為其選任、履職、考核及退出的依據。

檢察機關辦案是個蠻複雜的事，也是其區别于其他司法機關的特點，即它既要辦理訴訟案件，也要辦理訴訟違法案件。

辦理訴訟案件具體有獨立意義，辦理訴訟監督案件同樣具有獨立意義。

不能把辦理訴訟違法案件隻當作辦理訴訟案件的一個過程、一個動作，好像隻具有附屬性。在辦理訴訟案件之外，辦理訴訟違法案件有其獨立的、實存的價值。

如果把辦理監督案件排除在檢察官的權力清單和責任清單之外，不以辦案視之，那麼，開展檢察監督既非職責所系，也無内生動力，将不可避免地走向弱化、虛化、邊緣化，法律監督主業也就成了一句空話。

狹義的辦案則分别指辦理訴訟案件，或者辦理監督案件。“在辦案中監督”中的“辦案”指辦理訴訟案件；“在監督中辦案”中的“辦案”指辦理訴訟違法案件。

一般來說，監督大緻可分為三種情形，

一是發現存在輕微違法情形應當提出口頭糾正意見或者建議；

二是發現嚴重違法情形，應當作為監督案件辦理，依法提出糾正意見或者建議；

三是發現執法司法人員涉嫌貪污受賄、失職渎職等職務違法或者職務犯罪的問題線索的，依法處理或者辦理。

并不是所有的監督活動都是辦案，隻有嚴重訴訟違法行為的監督才能案件化。實踐當中，第一種監督活動由訴訟部門直接處理。隻有後面兩種監督活動由于要啟動調查核實程序，才交由專門的檢察監督部門辦理、成為案件。

因此，在談論“辦案”時一定要明确是哪個辦案，如果不區分語境，說者無意、聽者有心，或者說者有意、聽者無心，不在一個語境中，不在一個頻道上，就免不了理解不一、指向不一、雞同鴨講、對牛彈琴。

第四，審查辦理訴訟案件本身并不是監督，辦理訴訟違法案件本身就是監督

與辦案一樣，監督也有廣義狹義之分。

如憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關，法律監督就是廣義的監督。此外，也有傳統上的對訴訟活動的法律監督（訴訟監督），以及包括訴訟監督及一定範圍對行政權的監督在内的檢察監督。這些都屬于狹義的監督。

正如我們不能把檢察機關的所有活動都泛化為辦案，也不能從一個極端走向另一個極端，都泛化為監督。監督是眼睛向外，針對其他執法司法機關，但辦理訴訟案件是檢察機關自身的程序性履職活動，不是針對其他機關。

打個比方，辦理訴訟案件相當于檢察機關自己生産法治産品，而辦理訴訟違法案件則是檢察機關對其他機關的法治産品進行質檢。如果把質檢别人的産品與自己生産産品混在一起，或者把自己辦理的訴訟案件都當作監督成效來說，就會造成監督泛化、假裝監督。

辦理訴訟案件貫徹“分工負責，互相配合，互相制約”的原則，法院、檢察院、公安機關在各自訴訟階段依法作出決定、接受程序制約。而辦理監督案件是單向地提出糾正意見或建議。

當然，這種單向性并不意味着監督高高在上，與被監督機關是零和博弈，恰恰相反，由于監督意見不是實體處分，其落實與否需要被監督機關的理解和配合，才能實現共赢多赢互赢的局面。檢察機關既要眼睛向外，也要眼睛向内，不能總盯着别人，開口閉口全是監督。除了做強監督，也要辦好自己的訴訟案件，真正做到自身硬、自身強。

第五，辦案中并非隻有監督，監督中并非隻有辦案

“在辦案中監督，在監督中辦案”這一典句說的隻是辦案和監督兩者之間的關系，除此以外，第三方、第四方或更多方面的關系沒有涉及，但這并不意味着在辦案中除了監督沒有别的，在監督中除了辦案沒有别的。

辦案時，除了要眼睛盯着别人進行監督，更是要眼睛向内首先把自己的事辦好，做好審查、追訴等司法職責，做好這些自己應該應份的事。

比如在刑事訴訟法中，有多達34處關于檢察審查的規定，既包括具體的審查起訴、審查批準逮捕、羁押必要性審查、強制措施申訴審查，也包括一般性的“審查案件”或“審查決定”。

據統計，類似于審查起訴這樣的專門審查工作有20餘項。檢察官要從事諸如審查認定事實、核實證據、研究适用法律、提出量刑建議、指控和證明犯罪、法庭辯論等活動，進一步突出辦案專業化、精準化。

這些獨立的審查活動和追訴活動均同監督沒有直接關系，目的不是為了發現和糾正訴訟違法，而是法律規定檢察機關自身的訴訟程序，是為了完成好檢察機關自身的訴訟職責。

監督時，除了有辦案模式，也有辦事模式，既要辦好案又要辦好事。

如刑事執行檢察中的巡視檢察，對輕微訴訟違法行為的口頭糾正，對一般性監督事項提出檢察建議等，都屬于辦事，不當一概當成案件。

如果凡是監督都要立卷存檔，将人為造成繁瑣主義，降低監督機動性和工作質效。對于嚴重訴訟違法行為當然要推進重大監督案件化辦理，使之成為案件，但一般的訴訟違法和日常監督事項，沒必要也不可能成為案件。

在監督工作中，要同時抓好辦案模式和辦事模式兩種監督。

第六，訴訟與監督職能适當分離、機構合理分工，同“在辦案中監督，在監督中辦案”并不矛盾

“在辦案中監督，在監督中辦案”并不是将監督與辦案混在一起，不分彼此，整體行使。而是強調二者之間有内在關聯，既要有機銜接，又要均衡發展，不能顧此失彼，厚此薄彼。

實踐證明，“混業經營”“一體兩翼”或“一體多翼”，隻會導緻“一手硬、一手軟”，再加上監督本身存在有職權無程序的問題，必然使監督成為被犧牲的那一個，“說起來重要，忙起來不要”。

優化職能配置，必須堅持一類事項原則上由一個部門統籌負責，實現同類職能、一個機構、集中行使、統一對外。也就是說，要堅持訴訟職能與訴訟監督職能适當分離、機構分設，使司法辦案和檢察監督既齊頭并進、均衡發展，又相互促進、相得益彰。

訴訟與監督職能适當分離、機構合理分工并非概念上的創新，而是解決實際問題的實際舉措，旨在通過科學部署、合理布局、優化配置，走出一條專業化發展之路。它并不必然導出分别設立訴訟部門和監督部門，而是要根據實際情況，分合有度，有條件的院可以設立專門監督機構，沒有條件的可以隻在司法辦案部門設立專門的訴訟監督組。

編輯：龍雲飛

值班編輯：郭智薇

2019.7.24

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