經濟适用房活動者占據了位于開普敦的省政府所屬兩棟停用建築，這是三月份拍攝的現場照片。“這是我們首次占據開普敦良好地段的土地。”一名示威者如是說。預計在未來15年，開普敦會出現大約650,000套經濟适用房的缺口。(Brendon Bosworth)

今年三月，在南非開普敦市政府辦公樓展出的6個市中區混合用途開發方案中，有一個格外醒目，上面用加粗字體寫着：城市修建經濟适用房，就好比搭建樂高積木。

開普敦——這個擁有480萬人口的海邊城市——的樂高積木有所缺失，在城市中心尤為如此。自南非向民主社會轉型的20多年來，開普敦市中心未曾修建一棟經濟适用房。

開普敦為全球旅行者所熟知，背山面海，背靠平頂的桌山，跨立于波光粼粼的大西洋之上，城中遍布高端賓館和酒店。然而，市中區經濟适用房稀缺造成了一些排斥性的社會環境。城市中心基本為富人所獨占，有錢人在這裡啜飲一杯咖啡，價格為家政工人小時工資的兩倍之多。

内城可供出租的房屋極其有限——根據2016年12月的數據，在面積為1.6平方公裡的内城，供出租的房屋隻有116套。而且租金相當高昂，一居室公寓平均月租金約為1170美元。作為參照，國家政府近期剛把最低月工資标準确定為270美元，2018年起開始實施。

在這樣的背景下，預測開普敦市在未來15年将出現65萬套經濟适用房缺口。因此，當地政府正在進行新嘗試。但有人說，就提供經濟适用房而言，這一策略為私營開發商提供了太多回旋餘地。

地方官員首次動用城市中最好的一塊地，吸引開發商在中心商務區修建經濟适用房。這是開普敦市第一次搬用其他城市的公私合營模式（PPP）在本城開展實踐，希望能夠改變本城的空間結構，并扭轉自種族隔離制度終結後，仍未能破除的社會排斥與邊緣化狀态。

種族隔離遺留

在近期宣布的在内城修建經濟适用房的多項方案中，這一策略是為扭轉種族隔離年代空間規劃和強制搬遷所形成的留存狀态的嘗試。曾經的種族隔離政策，把黑人和混合血統居民驅趕到城市的邊緣——所謂的“開普平地”（Cape Flats）和周邊城鎮，以及從市中心向東南部蔓延的非正式居住區。這些區域中，很多社區面臨着貧困、犯罪、暴力和幫派等重重問題。

盡管開普敦在消除種族隔離制度影響方面有諸多顯著進展，但空間隔離狀況持續存在。主要原因在于政府行動遲滞，而且被開普敦市房地産市場的發展加劇隔離。而過去10年，人口激增了56%，又為此狀态火上澆油。

近年來，位于市中心東部的工薪社區出現了士紳化的傾向（比如Woodstock和Salt River社區），窮人被快速排擠出城，現在居住在離城30公裡遠的臨時性安置區中。

這也就意味着窮人以及工薪階層居民，不得不把很多收入花在通勤交通之上。在開普敦，95%的公共交通使用者為低收入和中低收入者。據官方統計，平均交通開支達家庭月收入的45%。

開普敦的情況與南非其他大城市有所不同。在南非的經濟之都約翰内斯堡以及行政之都茨瓦内，開發商在城市衰退時期以極低價格購入了中央商務區閑置商業物業，因而能夠以低成本把它們轉變成為存量經濟适用房。

相反，開普敦内城的物業卻保持高價從未貶值。2015年，每套住房的平均銷售價格大約為17.5萬美元——比2013年價格增長了約6.9萬美元。Rob Kane說，正是這種原因，導緻政府如果不出台鼓勵性措施，私人開發商就不會去主動開發經濟适用房。Rob Kane是一位開發商，也是開普敦内城改造區委員會的主席。

極佳地段，卻尚未開發

與此同時，人們逐漸認識到，這種趨勢會為開普敦帶來嚴重問題。為了應對這些問題，開普敦剛剛開啟了一項重大的開發項目，名為前濱公路地塊項目（Foreshore Freeway Precinct）。

為吸引開發商參與其中，開普敦市政府為他們提供了非常簡明的項目概要。如果想要得到在中央商務區北部邊緣與港口之間的6公頃土地的開發機會，開發商需要就混合用途開發提供方案，必須在這一地塊或鄰近地塊中，納入經濟适用房的建設。此外，還要為該區域的交通擁堵狀态提出解決方案，并為1970年代就停工爛尾的高速公路立交橋提出應對策略。

拟建前濱公路地塊開發項目圖，來自開普敦市政府提供的項目概要。

為開發商提供内城土地，用以交換經濟适用房以及數百萬美元的基礎設施開發，這堪稱開普敦的新策略。這種方式，使得開普敦得以避開從國家政府獲取住房建設補貼所附加的諸多條件，Brett Herron說。他是本城交通與城市發展局的局長，這是今年新成立的一個機構，專門負責開普敦的公交導向城市開發（TOD）。

此項目的啟動，還會把因爛尾公路而拉低的土地價值釋放出來。然而這絕非易事，當前此區域仍然被劃定為道路預留土地——“完全未經開發，”Herron在其辦公室的訪談中說，“我們不會使用它。沒有人會使用它。”

他還指出：“它也無法解決我們的交通問題，因為交通基礎設施并不完善。隻有當把這些公路或者周圍的建築清除之後，此地塊才有可達性，才有價值。”

就在Herron的樓下，三月份展出了6份方案，以接受公衆意見。這些方案呈現出開發商對于開發項目所提供的不同設想（目前階段開發商仍保持匿名）。有的設想是天馬行空的——其中有一個勾畫出了一個龐大的閃閃發光的圓塔，人的交通采用吊艙實現，而有的設想則更為貼近現實。

開普敦為開發商提供了機會，可自由想象，提出設計。開普敦市還強調，他們所尋找的方案，應當能夠提供兼具交通、社會和經濟機會的開發方案，并為開放空間等配套功能提供支持。開發商需要承擔所有開發風險，同時還應負責市場營銷。

除了提供經濟适用房，對前濱項目感興趣的開發商還應提出爛尾公路橋處理方案。(Brendon Bosworth)

語焉未詳的要求

這個城市并未明确要求到底由投标方提供多少套經濟适用房，任由這一關鍵問題依賴于開發商的創造性設計給出答案。事實上，官方甚至并未要求在指定地塊上修建經濟适用房，而是可以修建在與之相鄰的地點。

表面上來看，開發商對經濟适用房非常重視。這些方案都承諾要建設一個包容性的城市，新增住房中四分之一到一半為經濟适用房。其中一個方案提供了4000套混合收入水平和經濟适用房單元，盡管其中并未對經濟适用房的準确套數加以列明。

然而，住房權利活動者已經表達了對語焉不詳的要求的強烈不滿。有批評指出，開發商會對經濟适用房采用非常寬松的定義，從而導緻房屋的定價超出其所聲稱的目标群體工薪居民的承受水平。

“我相信開普敦市知曉他們正在做什麼，”Hopolang Selebalo說，她是Ndifuna Ukwazi（社會正義聯盟）研究的負責人，這是一個關注城市土地公平問題的組織。“缺少嚴格的标準與定義，也未能做到清晰透明，這讓人感覺失望。看起來就像是拼湊在一起的白日夢。”

開普敦市政府的Herron回應，未規定要求提供多少套經濟适用房，是深思熟慮的決定，這樣可鼓勵開發商之間的競争，也會基于此對其方案評分。他說，被歸類為社會住房的房屋，以及所謂的“缺口市場”都将通過國家經濟适用房法規進行管理調控。南非的缺口市場是存在的，為收入超出住房補貼收入限值的人提供住房，卻無法從銀行得到足夠的房屋貸款。

疑慮重重的民衆做出的回應

Selebalo的懷疑并不出乎意料。自2008年以來，她以及她所帶領的活動者們針對經濟适用房的多個方面，向開普敦市政府及省政府提出了抗議，包括政府未能在其承諾地點提供經濟适用房而提起的抗議。

當我到訪Selebalo鄰近開普敦議會大廈的辦公室時，她正忙于為“收回城市”的一項活動提供支持，此運動目的在于争取在内城修建經濟适用房。他們的組織口号是“土地為人民，而非為營利。”

三月末，這個組織的成員占用了省政府的兩棟停用建築，作為對政府把明确劃定為經濟适用房用途的地塊進行出售的回應。這兩棟建築中的一棟曾經是護士之家，與前濱公路地塊相距不遠。盡管省政府宣布計劃在曾經護士之家地點開發經濟适用房，但并未列明具體時間。

Selebalo說，“這是首次占據開普敦良好地段的土地。通過這一行動，向政府表明，人們厭倦再聽到政府做出的空洞承諾，人們不能忍受被置于城市的邊緣，以及因此所承受的一切艱難。”對于建築的占用持續了整個夏天，且并不準備停止這一行動，Selebalo說，因為人們已經把這裡當作自己的家了。

因為“被置于邊緣地帶”所産生的不滿，超出了邊緣化所造成的政治和心理影響。同時還對經濟穩定性産生直接影響。如前所列，從事最低收入工作的窮人或者在城中上學的窮人，往返于城市外圍非正式住房和城區之間，交通耗資甚巨，Sindisa Monakali說，她是一位年輕的活動分子，與當地教育活動組織合作。

“這正是開普敦的結構狀态。我們不同意出售城市中心的房屋和建築。政府應當為工薪階層和窮人修建經濟适用房,” 她說。确切地講，她是朝向建築周圍的金屬圍欄大聲喊出來的。

“你看看開普敦開發的那些項目，全部都是私人的，” 她繼續說，“我們從來沒有在内城找到任何一個經濟适用房項目。所有的社會性住房都在外城。”

“180度大轉變”

一方面，在前濱開發項目中将交付的經濟适用房——如果它們是名副其實的經濟适用房，并且如果它們真正位于前濱地段的話——對于開普敦住房問題的解決而言也僅僅是杯水車薪。然而，另一方面，開普敦的嘗試，标志着其規劃戰略發生了顯著轉變，特别經濟适用房的位置發生了巨大變化。

這一轉變在最近的官方文件中表達得非常明顯。如最新的2012-2017總體規劃中所列，大部分政府住房開發項目都遠離城市中心。在2012規劃中所列的住房開發項目，與嶄新的TOD（公共交通引導城市開發）框架并不相容——自2016年3月以來，開普敦市開始采用TOD模式——Herron表示，他正是在這個框架下組建的新機構上任。

6家開發商提供的方案在三月份進行了公開展示。預計将于下個月做出最終決定。(Brendon Bosworth)

“我接手了此事，我已經得到了住房開發項目的名單，這些項目與我們的TOD開發策略完全不符，因而我們必須做出轉變。”他說，“當前，我正努力着手處理已經規劃的所有項目，并判斷這些項目是否仍然可行。”

在開普敦市努力兌現已規劃住房項目的同時，還在為新的經濟适用房項目做出計劃，并尋求更多社會住房合作方的加入以加快這一進程。近期傳來了重大新聞，Herron宣布，在城中心劃定了10個城市公有地塊（以及相鄰的Salt River 和Woodstock地塊)，将被用于經濟适用房的修建，并為被驅逐的居民提供臨時性住房。上述地塊中的三個将由社會住房機構進行開發，增加大約700套新建經濟适用房機會，而另外五個地塊則由私人進行開發。

開普敦将确保經濟适用房價格不會超高定價，Herron在聲明中說。本城把這一舉措稱為“180度大轉變”，寄望于借此破解經濟适用房的挑戰。其理念在于，不再沿用“零敲碎打的開發方式”，而是采用基于片區的開發策略，如果可能，會遵照前濱項目模式實施。

采取這樣的做法，也标志着向公私合作模式的轉變。從前，私人開發商并無任何動力參與到在城市中心修建經濟适用房的項目中，主要原因在于他們可以從商住房市場中獲利。

“收回城市”運動的成員都樂見Herron所宣布的10個新建經濟适用房項目位置，稱其為“在正确方向上邁出的一步”。在一次發言中，他們對Herron的領導表示了贊同，但同時也指出，在明晰的時間計劃和截止日期出台，并真正實施之前，仍需慎重行事。

此外，還需對前濱公路地塊開發以及任何向此種模式轉變的其他項目的實施拭目以待。開普敦以及外部專家組成的技術委員會正在對前濱投标方案評标，希望盡快确定中選投标人。中标人有6個月時間證明他們具備項目開發的融資實力，且項目應在兩年之内破土動工。

對于住房權利活動者以及關注這一過程的其他人而言，真正的考驗将發生在确認了中标開發商之後：大家将會共同見證政府和私人開發商能否遵照其在方案中所描繪的美妙圖景，兌現他們提出的經濟适用房的承諾。

（本文編譯自citiscope）

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