公元前359年，在赢得秦孝公絕對信任後，商鞅開始在秦國實施變法，頒布了第一套改革法令。十年後，即公元前350年，商鞅繼續深化改革，推出了多項制度性變革：統一度量衡，廢井田、開阡陌，強制民衆分家析戶，以及對後世影響極其深遠的縣制改革等等。

雖然早在秦武公時代，秦國就有設縣的記載，但那時縣制究竟是如何運作，後人并不清楚。通常都認為，商鞅變法才是秦國全面推行郡縣制改革的起始。而秦國郡縣制，又是之後兩千多年中國曆朝曆代政制的基礎，一直發展演化到今天。由此可見，商鞅郡縣制變革影響之大。

然而，雖然商鞅的縣制改革影響巨大，但縣制的創立者卻并非商鞅。正如前文所述，即便是在秦國，秦武公時期就有設立縣制的記載；如果從東周範圍來看，最早建立縣制的諸侯國也不是秦國，而是南方的楚國。

《左傳·莊公十八年》記載：“初，楚武王克權，使鬥缗尹之。”楚武王弑侄篡位後，在早期的對外擴張中吞并了權國，立即把權國改成權縣，并讓鬥缗擔任權縣縣尹。

楚武王之所以要創立縣制，就是為了克服分封制的弊端。

自建國以來，周王室長期踐行分封制，以緻實力每況愈下。所以在西周晚期時，周王室就被小小的西申國聯合犬戎一舉擊垮，一個時代至此終結。有了周王室的前車之鑒，楚武王才毅然創建了一個全新的統治制度——縣制。

縣制與分封制的最大區别，就是縣邑的官長無法世襲，而是由國君任命，随時可以撤換。後來鬥缗因反叛而被殺，楚武王改任閻敖為縣尹；楚文王時閻敖失職，又被公室所殺。通過對各縣官長的直接管控，公室就能将全國的官爵、名利、資源完全掌控在手，大大增強了國家的集權程度。

能大幅增強中央集權，正是春秋戰國時郡縣制開始大行其道的根本原因。

《史記·商君列傳》記載：“而集小鄉邑聚為縣，置令、丞，凡三十一縣。”表面上看，商鞅的縣制改革沒有任何特殊之處，不過是沿用舊制。可實際上，商鞅卻悄悄地推出了一項關鍵性變革。

在楚武王創建縣制時，分封制正大行其道。因此，楚武王所創立的縣制，不可避免地會遺留部分分封制的影子。在擔任權縣縣尹後，鬥缗據城而叛，楚武王被迫派大軍圍而殺之。雖說鬥缗身後的若敖氏家族勢力龐大，但鬥缗叛亂顯然沒得到若敖氏族人支持。因為與鬥缗同一時期的鬥伯比、鬥祁都深受楚王室重用，絲毫沒有受到鬥缗叛亂的牽連。因此，鬥缗據城而叛，就隻能是率領權縣士卒造反。這也意味着，鬥缗不但掌管了權縣的行政權，還掌控着權縣的軍事大權！

事實上，脫胎于分封制的楚國縣制，縣尹就是本縣的最高長官，完全掌控本縣的經濟、政治、軍事等等一切權力。在春秋初吞并了南申國與息國後，楚人也分别将其改成申縣與息縣。此後楚國參與中原争霸時，申、息之軍長期都是楚軍主力，而其軍隊統帥分别就是二縣縣尹。

楚武王初創縣制，并沒有意識到有剝離行政權與軍事權的必要，也就讓縣尹繼承了分封制下的一切權力。

不過，随着時間的推移，這種縣制的弊端也越來越明顯。

楚靈王時期，先後滅了陳國與蔡國，并将其納入楚國，成為兩縣。為了加強對此二地的控制，楚靈王又把自己小弟公子棄疾任命為蔡公，駐守在蔡國舊地。公元前529年，在庶人觀從的推動之下，公子棄疾趁楚靈王領軍外出，率蔡、陳二地的軍隊攻入郢都，輕松推翻了楚靈王的統治，翻身成了楚平王！

楚靈王的倒台，最主要原因是自己不得人心。但如果沒有軍隊的支持，那麼楚平王篡位的難度勢必要大得多！

正因楚國縣制沒有剝離軍事權與行政權隔離，而其縣尹又往往是由公族擔任，所以縣尹才能對公室造成巨大的威脅。也就是說，這種縣制依然能威脅到中央集權。

雖然楚國縣制在提升集權方面還存不足，但相比分封制，顯然更有利于上層的統治。意識到這點後，東周其他國家也逐漸效仿楚國，開始引入縣制。

讓人意外的是，最積極推動縣制改革的國家恰恰正是楚國長期的争霸對手——晉國。

晉國的分權體制與楚國完全不同，可對于縣制，晉人卻是頗為肯定。大約是在晉平公前後，晉人也逐漸推行了縣制。栾氏被滅後，州縣（今河南沁陽東南）就成了無主之邑。範氏、趙氏、韓氏都想将其據為己有，一度為此産生争執，可礙于情面，最終誰都不敢公然據為己有。韓起擔任正卿後，先推動晉君将州縣封給鄭人伯石，在伯石去世後才通過種種手段将州縣納入懷中。随後，怕人說閑話，韓起又把州縣換了出去。

出現了州縣，證明晉國正在向競争對手學習，推行縣制了。後來祁氏與羊舌氏被滅，晉人又将這兩家的封邑分成十個縣，分給了十位晉國大夫。這表明，縣制已然在晉國普遍實施了。

然而，晉國的縣制，有沒有将行政權與軍事權剝離開呢？史料并無明确記載。

公元前552年，栾盈被晉國驅逐出國。公元前550年，在齊莊公支持下，憤恨不平的栾盈偷偷回到了晉國，陰謀造反。為此，栾盈先到了栾氏封邑曲沃（今河南陝縣的曲沃鎮），拜訪了曲沃大夫胥午。在胥午組織下，栾盈成功地與曲沃民衆會面，并赢得了曲沃人的全力支持。在曲沃大軍的支持下，栾盈一路殺入晉都绛邑，差點就挾持了晉平公！曲沃，應該是與州縣一樣，是栾氏下屬的縣邑。栾盈能組織曲沃大軍殺入绛邑，說明晉國縣邑大夫與楚國縣邑縣尹一樣，同樣掌管着本縣的軍事、行政、經濟等等一切權力。

公元前500年，因為不滿族人趙午（邯鄲午）辦事拖沓，趙鞅怒而将其殺死。為此，邯鄲午之子趙稷與家臣占據邯鄲城發動了反叛。最終，邯鄲叛亂引爆了六卿一場長達八年的大混戰，讓晉國霸業徹底落下了帷幕。

栾盈叛亂與邯鄲叛亂，充分證明晉國縣制是完全抄襲楚國，絲毫沒有改變。

進入戰國後，三家分晉，東周局勢又發生了全新的變化。三晉中的魏國，在魏文侯時率先變法成功，國力大大增強，一度稱霸東周。既然魏國是戰國列強變法的先鋒，那麼魏人是否會對楚國縣制進行深入變革呢？

魏文侯執政後，魏國人才出現了井噴式的大爆發。衆多人才當中，魏文侯最為倚重的就是李悝。正是李悝變法，才讓魏國踏上了富強之路，在三晉中一馬當先。

李悝成為相國之前，曾擔任過上地（今陝西榆林、綏德、富縣一帶）郡守。由于上地處于秦、魏邊境，時常遭遇秦軍入侵。為提高上地軍民的軍事技能，李悝特地發布了一條“習射令”：“不論誰有是非難斷的争訟，都必須以射箭裁決。射中箭靶之人得勝，射不中之人敗訴！”

在“習射令”鼓勵之下，上地士卒紛紛練習射箭，日夜不休。在這種你追我趕的氛圍下，上地士卒的射術短期内得到了大幅提高。此後每次秦軍入侵，往往都會被射得大敗而逃。

身為上地郡守，李悝還要負責上地士卒的軍事技能，說明魏國郡縣制依然沒有将行政權與軍事權分離開來。另一曆史名人的經曆，也直接證實了這點。

衛人吳起曾擔任魏國西河守，不但負責河西的行政事務，還需承擔起軍事防衛重任。為防範秦軍入侵，吳起還親自創建了令列國都聞之色變的“魏武卒”，天下聞名。魏武侯之時，吳起甚至率五萬魏兵在陰晉（今陝西華陰東）大破五十萬秦軍，取得了魏國對秦國一場空前絕後的大勝！

無論是李悝還是吳起，在擔任地方郡守時都掌控軍權，這充分證明魏國的郡縣制，依然沒有剝離行政權與軍事權。

從楚武王一直到戰國，縣制（郡縣制）被沿用了近四百年，卻始終沒有大的變化；那麼商鞅在推行縣制時，是否已經發現了以往列國郡縣制的短處？他是否會對此進行變革？

長平之戰一年後，秦昭王決心再次攻打邯鄲。然而，在趙國上下衆志成城的頑強抵抗下，秦軍進展并不順利，屢遭挫折。因為戰事異常艱難，秦軍士卒怨聲不斷，對後勤補給也變得更加吹毛求疵了起來。

軍中怨聲四起，秦軍前線補給基地的河東郡自然就撞在了槍口上，屢遭投訴。河東郡的郡守不是别人，正是相國範睢之友王稽。當前範睢正受重用，在秦昭王面前說一不二。連著名的“戰神”白起，都因得罪了範睢而被迫害緻死。有了這麼強大的後台，王稽自然心高氣傲，誰都看不起。對于來自前線軍士的抱怨，他一概選擇無視。

這時，身邊有人勸他：“您為什麼不賞賜那些軍中官吏呢？”

王稽卻大大咧咧地回道：“我與大王之事，還輪不到别人來插嘴！”王稽以為，隻要範睢在，天王老子都扳不倒他，更何況那些卑賤的軍吏呢？

這位身邊人聽了，繼續耐心地勸道：“不是這樣的啊。如今您雖然得到大王寵愛，可感情卻無法超越父子；軍中官吏再怎麼卑賤，畢竟是人言可畏。難道您沒聽說過‘三人成虎’的故事嗎？您大權在握，卻長期蔑視軍中官吏，能保證他們口無怨言嗎？又能以軍命來堵住他們的嘴嗎？衆口要移動的東西，就算是沒有翅膀也會飛起來！所以，還不如賞賜軍中官吏，對他們以禮相待！”

可惜，王稽把這些話都當成了耳邊風。

後來，惱怒的秦軍将士到處宣揚王稽私通諸侯。正被邯鄲戰事折磨得焦頭爛額的秦昭王聽說後，一怒之下就把王稽給殺了！王稽被殺，預示着範睢勢力在秦國的大潰敗。

作為河東守，王稽主要從事日常行政事務，并不需要上前線領軍打仗。這說明，秦國郡守已不再掌管軍事！這可是一次劃時代的大變革，後世曆朝曆代的郡縣制，到了戰國後期終于完全成型。

那麼秦國郡縣制軍事權與行政權的分離，是否由商鞅變法開始？

商鞅變法，最為重要的舉措之一就是獎勵農、戰。為激勵秦國百姓，商鞅設定了二十個爵位等級，将底層民衆的晉升道路明确化了。當爵位達到五大夫級别，就能獲得三百戶的“稅邑”；爵位達到庶長級别，能得到三百戶的“賜邑”，另賞三百戶的“稅邑”。（《商君書·境内》）所謂“稅邑”，就是賞賜地稅；所謂“賜邑”，就是賞賜封邑。雖然不能确定“賜邑”是否還包含軍事權，但“稅邑”概念的出現，說明商鞅在改革過程中已經在刻意剝離各郡縣的行政權與軍事權了。

由此斷定，在郡縣制的發展過程中，是商鞅首次剝離了郡縣的行政權與軍事權，在楚武王之後做出了關鍵變革。商鞅之所以要剝離郡縣的行政權與軍事權，根本目的還是要加強中央集權，使得各郡縣難以再擁兵自重、威脅到國君的統治了。

在商鞅的這次關鍵變革後，郡縣制就此基本定型。此後兩千多年，郡縣制基本被沿襲了下來。

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