審批局屬于機關單位嗎? ◆審批局目前限于市縣兩級，它沒有省級以上的對口部門上級部門與審批局的關系如何界定、權責如何劃分都需要進一步明确，我來為大家科普一下關于審批局屬于機關單位嗎?下面希望有你要的答案，我們一起來看看吧!

審批局屬于機關單位嗎

◆審批局目前限于市縣兩級，它沒有省級以上的對口部門。上級部門與審批局的關系如何界定、權責如何劃分都需要進一步明确。

◆審批局集中了若幹部門的權力，是改革開放以來所僅見的重權部門，所以格外引人注目。它的權力運行特點還在形成之中，需要在實踐中發現問題，逐步建立起一套缜密有效的監督制度。

為深化行政審批制度改革，提高行政審批效率，中央有關部委于2015年3月選擇津冀晉蘇浙粵川黔等八個省市，進行“相對集中行政許可權”試點(以下簡稱“集中審批”)。這項試點工作的法律依據是《行政許可法》第25條。試點工作僅限于市縣兩級，計有46個市、區、縣及經濟技術開發區和高新技術開發區被列為試點單位。在此之前，已有天津濱海新區、甯夏銀川市、河北威縣等地先後組建了行政審批局，集中了部分行政許可權，後來又有部分地方主動試點此項改革。截至2017年，全國共有180多個地級市和區縣(含開發區、自貿區)成立了行政審批局，分布在十多個省區。幾年來，各試點單位積極探索，勇于實踐，在集中審批的範圍、程度和實現形式，以及審批與監管的關系等方面，取得了實質性工作成果，豐富了“放管服”改革的内容，同時也提出了一些需要深入研究和解決的問題。

一、集中審批的範圍、程度和形式

各試點單位集中審批的範圍不盡相同。有的地方主要分布在市場準入和投資建設兩大部類，有的地方則集中了本級政府承擔的絕大部分行政許可事項。

前者如江蘇南通市，首批集中的審批事項限定在市場準入和投資建設兩個領域，共50多項行政審批事項，涉及15個政府部門。其中市場準入涉及10個部門27個事項，投資建設領域涉及7個部門26個事項;後者如河北威縣，集中了252項行政許可權，其中215項行政許可、37項其他事項，涉及23個縣屬部門。這些事項除涵蓋市場準入和投資領域外，還大量涉及民生、市政管理、生産管理、建設管理、安全管理、人事管理、個體及社會中介組織的資格認證等内容，縣級終審行政許可事項絕大部分劃入集中審批;此外，有的地方則對集中審批的項目實行動态管理，适時調整事項目錄，廣東清遠市就采取了這個辦法。

據不完全統計和初步分析，全國180多家行政審批局，平均劃轉15個部門和119項審批事項，沒有集中的事項主要分布在國土、國稅、公安、交管等垂直管理或雙重管理部門。

以上是集中審批的大緻範圍，但僅此還不足以窺知集中審批的全貌，需要進一步作“審批集中度”的分析。現有的研究把集中審批的範圍當作“審批集中度”的全部内容，止步于集中審批權的數量方面的分析，實有差謬。仔細觀察試點單位的具體運作情況，可以發現，“審批集中”這一概念實際上具有兩層含義。其一，為上述所指的情形，即全部行政許可權集中到某一部門數量上的多寡。其二，指實施集中審批的過程中，集中審批部門與原職能部門的關系。

第一層含義明白易解，第二層含義反映了集中審批過程中較為複雜的情況，需稍加解釋。這裡所說的“集中審批部門與原職能部門的關系”是指下列兩種情況，一是由集中審批部門依照有關規定獨立完成審批，與原職能部門完全無涉。這種情況可稱為“完全集中”。二是集中審批部門需要原職能部門提供技術标準、管理規範、聯合踏勘等條件支撐，這些支撐是審批過程中必不可少的，也可視為廣義的“前置審批”。這種情況可稱為“部分集中”。

完全集中的事項主要是準入類的。這類事項的審批一般沒有前置條件，依據國家相關法律法規，提交必要的申請材料，由審批局獨立完成審批。如企業核準登記、建築工程施工許可、二孩生育登記等事項。

部分集中的事項則主要在投資建設領域和專業技術規範管理要求較強的領域。如河北威縣，設立民辦學校須先向縣教育局申請，待教育局出具意見書後，審批局依據教育部門意見進行審批。這些事項目前還離不開原職能部門的配合。

考察審批的集中度，目的不在于不切實際地提高集中度，而是要發現其中的規律，找出“集中審批”這一新體制與舊體制之異同，從而更加切合實際地确定集中的範圍和程度，更加科學地制定審批流程。

集中審批在形式上表現為設置獨立的行政審批局。據了解，各試點單位均設立了屬于政府管理的行政審批局。審批局根據審批事項的門類，内設若幹機構分别管理，但在受理環節堅持了“一窗受理”的運行模式。在組建行政審批局的過程中，做到了“權限、編制、人員”同步從原職能部門劃轉出來，使行政審批局具備了政務服務中心所沒有的行政結構，從而産生出新的功能，實現了“一枚印章管審批”。在一些試點單位，審批局除了負責行政審批外，同時兼具便民服務的功能，一并管理各類服務事項。

二、集中審批希冀達到的三重效果分析

實行集中審批，意在取得提高審批效率、轉變政府職能、激發市場主體活力等三個方面的效果。

在提高行政審批效率方面，試點單位普遍反映成效明顯。銀川市實施集中審批後，集中審批的153個事項總辦理時限減幅達79%。河北威縣，審批效率平均提高逾75%。天津濱海新區經第三方評估，與未組建審批局的地區相比審批效率明顯高出。銀川、威縣和天津濱海新區三地雖然經濟發展水平、産業結構等差異甚大，但實施集中審批後，審批效率均有較大幅度的提高。

在轉變政府職能方面，職能部門的審批權被剝離出來之後，勢必将主要工作投入到事中事後的監管中，監管自然成為主業，重審批輕監管的現象從制度層面得以改變。同時，審批權集中劃走之後，從總體上計算，精簡了審批人員，精簡下來的人員轉入監管領域，充實了監管力量。

誠然，在整個行政體系都在改變重審批輕監管的大勢之中，實行集中審批的地方，其監管是否優越有待進一步實踐，目前還無法作出最終評判，但在職能和人員兩個方面，優勢已然形成，倘再匹以科學的管理制度，其在監管方面的效果可期勝出。

在激發市場主體活力方面，試點地區也給出了統計上肯定的答複。威縣市場主體2016年增長70%，武侯區2016年新注冊企業增加58.68%，新注冊資本增加80.16%。分析這一問題的難處在于，激發市場活力是多種因素共同作用的結果，還缺乏分析工具來揭示其間的因果關系，集中審批在激發市場主體活力方面的作用和地位短時期内尚難以準确描述。不過這并不影響我們得出這樣的結論，即，集中審批與激發市場主體活力之間存在正相關關系。

試點工作在以上三個方面取得了不同程度的效果，多數試點單位明确認可新的審批體制，對試點持贊成态度。有些人則有不同看法，認為集中審批模式未必優于政務大廳模式，這是一個值得深研的問題。

我們知道，我國政務服務的真正變革始自行政服務中心，曆經十多年的發展，已成為現時我國政務服務的主導模式，集中審批模式也是從中脫胎而來的。政務大廳的服務近些年來一直在不斷改進，對外實現“一個窗口受理，一次性告知，統一發證”，方便了辦事群衆。浙江省讓群衆“最多跑一次”，把群衆辦事的便利度推到了新高。對内則以理順橫向關系為要旨，優化審批流程，并兼以善管中介服務，提高了審批效率。這些效果成為否定集中審批模式的主要依據。

應該說，對集中審批持不同意見者雖然提出了問題，但并沒有對兩種模式做系統深入的觀察和研究，否定集中審批模式的理由顯得不夠充分。此外，還應該看到，在政務大廳模式之中，審批權事實上也出現了不斷集中的現象。如，甯波江北區建立的“基本建設項目高效審批改革協調小組”，就确立了由各相關職能部門分管領導、審批職能科室共同參與的協調制度，這種協調機制的實質，可以理解為審批權在某種形式上的集中。

通過上述三重效果的分析，可以得出如下的初步結論：

其一，集中審批模式是政務大廳模式的改進版，在實踐中已顯示出局部占優的趨勢。其優勢來自于結構的變化，即行政許可權的相對集中，新的結構必然産生新的功能，新功能導緻效率提高，從而勝出舊有模式。需要指出的是，它與政務大廳模式有許多相同之處，主要表現在審批流程和中介服務管理等方面。集中審批模式承襲了政務大廳模式的全部内容，隻不過在此基礎上增加了新功能，兩種模式并非處于完全割裂狀态。

其二，集中審批模式目前隻适合市縣兩級。因為，市縣兩級政府面向基層，所承擔的行政許可事項絕大多數屬于國家和省級政府指定，自行設定的事項很少，在整個行政許可系統中，市縣政府主要擔負執行的功能，較易實現權限集中。省級以上政府則沒有集中審批的現實需求。

三、需要深入研究解決的四個問題

第一，集中審批的标準化問題

集中審批既然作為一項制度，就有必要制定一套全國通行的标準。這套标準大體包括四項内容。

其一，統一制定劃入集中的審批權目錄。這是集中審批制度的核心部分。試點現狀是各地劃入的集中審批權領域不同、多寡不一，多的達到二百多項，少的隻有數十項。年檢類事項有的劃入，有的不入。雙重管理和垂直管理的事項有的部分劃入，有的完全不入。下一步，可在現有基礎上，首先明确集中審批事項的大緻門類，然後再逐步予以細化。

其二，完全集中與部分集中事項的劃定。即明确哪些審批事項由審批局獨立完成，哪些事項需要原職能部門的協同辦理。此外，一些不在行政許可目錄實際辦理卻與行政許可無本質區别的事項，以及非行政許可事項變為政府内部審批後是否劃入集中審批等問題也待明晰。

其三，統一的審批流程。流程的優劣是效率能否提高的關鍵所在，最優的流程應該成為制度，各地一體遵行，改變目前流程各異的狀況。

其四，統一的申辦要件。現在無論是審批局模式還是政務大廳模式，需要申請人提交的要件都不盡相同，應該根據法律法規和國家層面的政策，制定統一的申辦要件目錄。

第二，審批與監管的關系問題

一直以來，國家政務層面堅持“誰審批誰監管”的原則，國家法律層面對多數行政許可也有審批與監管責任一體的規定。這是集中審批遇到的首要問題。因為集中審批使原職能部門失去了審批權，留下了監管權，于是便從體制上造成了審批與監管的分離。一些試點單位将審管分離或相對分離，明文确定為集中審批所要遵循的一項原則，有的雖則沒有見諸文字，事實上也隻能遵循這樣的原則。如若讓審批局負擔起審批之後的監管工作顯然是不可能的。這樣一來，就需要修正“誰審批誰監管”的原則，當然不是簡單地取消這項原則，而是根據相對集中行政許可權後的實際情況，修改完善相關法律法規和國家政策，對審批與監管的關系作出有差異的規定。

第三，審批局與相關部門的關系問題

首先是所謂的“信息孤島”問題。一些行政許可事項，主要是條條管理的事項，由于國家和省級主管部門都設有審批專網，審批事項隻能在專網上操作，事實上遊離于集中審批之外，使審批局的功能發揮受到影響。同時信息采集上報也受到專網的限制而不能共享，審批局需另行采錄。在國家各部門的政務信息統一接入國家共享平台後，仍需要進一步解決專網審批事項向審批局的集中問題。

其次是審批局與原職能局權限設定問題。在部分集中事項的審批過程中，需要原職能局提供廣義的前置條件認可，它直接決定審批結果。當審批局與原職能局的意見相左時，就會出現最終決定權的權屬及使用問題。雖然目前的實踐尚未見有這種情況，但從長遠來看，集中審批倘若成為一項制度，就應當在權限劃分和責任方面作出更為明确的規定。

再次是審批局與相關職能部門的聯合踏勘問題。專業性較強的行政許可項目進行現場踏勘時，要由專業人員來完成，審批局自身沒有力量獨立完成所有的踏勘，需要與職能部門聯合進行。這種聯合踏勘是審批局與原職能局最常見的橫向關系，隻有形成制度，才能從根本上保證踏勘工作有效開展。

複次是審批局同上級部門的關系。審批局目前限于市縣兩級，它沒有省級以上的對口部門。上級部門與審批局的關系如何界定、權責如何劃分都需要進一步明确。

第四，審批權集中後的行政複議問題

這裡主要涉及行政複議機關和被申請人兩個問題。依照《行政複議法》和《行政許可法》的有關規定，結合集中審批制度的實際，行政複議機關可明确為審批局或同級人民政府，上級行政機關不宜作為行政複議機關；被申請人依據具體複議内容，可明确為審批局，亦可由審批局與相關單位成為共同被申請人。

除上述問題外，對集中審批權的監督也是一個被關注的重點。試點單位為此進行了努力，初步形成了一些制度，大緻有建立審批權限責任目錄清單、依法制定許可事項審批标準、實行公開制度、健全風險防範機制等幾個方面。應該說，對審批權的監督隻是整個權力監督體系的一個子項，不過，由于審批局集中了若幹部門的權力，是改革開放以來所僅見的重權部門，所以格外引人注目。它的權力運行特點還在形成之中，需要在實踐中發現問題，逐步建立起一套缜密有效的監督制度。

相對集中行政許可權試點工作是簡政放權的一個新嘗試，需按照十九大關于“深化簡政放權”的要求，把試點工作繼續推向深入。讓它與政務大廳模式充分競争，不急于定格，不斷創新實踐、創新理論，探索出适合我國現階段特點的最優行政審批模式。

作者：中國行政管理學會副會長、國務院參事室參事方甯；

原題：相對集中行政許可權試點實踐探析；

來源：《中國行政管理》2018年第12期

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