2018年4月8日，北京，中國銀行保險監督管理委員會正式挂牌。（圖片來源：視覺中國）

2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議并批準通過了國務院機構改革方案。

此次國務院機構改革方案涉及金融監管機構改革的主要内容包括兩個方面：一是将中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，作為國務院直屬事業單位；二是将中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會拟訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

是機構改革，不是體制改革

從法律規則層面來看，銀監會與保監會的合并整合并無實質性的制度障礙。

《中華人民共和國銀行業監督管理法》第二條授權“國務院銀行業監督管理機構”負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作。這裡，所謂的“國務院銀行業監督管理機構”既可以指此次機構改革之前的“銀監會”，也可以指改革之後的“銀保監會”。同樣的邏輯，《中華人民共和國保險法》中的“金融監督管理部門”，在法律文義上也可以涵蓋“保監會”和“銀保監會”。事實上，在1995年《保險法》出台之時，承擔我國保險行業監管職能的機構還是中國人民銀行，盡管此後保險業監管職能在不同的機構間發生了移轉，但既有法律的适用仍然可以延續。

此次機構改革涉及的另一個内容是“将拟訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”。從法理上來說，這一職能的移轉需要法律的明确授權，以符合“依法監管”和“依法立法”的法治原則。

從曆史的維度來看，2003年由第十屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》而進行的金融監管機構職能調整，其核心内容就是将原屬于中國人民銀行的銀行業金融機構的監管職責全部劃入新設的中國銀監會。不過，之後當年出台的《銀行業監督管理法》其實并未在條文層面明确地将銀行業監管職能排他性地授予中國銀監會，再加上《中國人民銀行法》第四條關于中央銀行職能範圍的表述包括了“（十三）國務院規定的其他職責”這一兜底條款，這就為國務院授權人民銀行行使某些銀行業監管職能提供了最為基本的法律依據。

退一步講，即便認定既有的法律條文對于人民銀行的授權不夠清晰，全國人民代表大會常務委員會于2018年4月27日通過的《關于國務院機構改革涉及法律規定的行政機關職責調整問題的決定》也足以解決“過渡期”的法律适用和法律授權問題。這部法律文件決定：“現行法律規定的行政機關職責和工作，《國務院機構改革方案》确定由組建後的行政機關或者劃入職責的行政機關承擔的，在有關法律規定尚未修改之前，調整适用有關法律規定，由組建後的行政機關或者劃入職責的行政機關承擔；相關職責尚未調整到位之前，由原承擔該職責和工作的行政機關繼續承擔。”

簡言之，此次國務院機構改革方案涉及到金融監管機構的職能調整并不必然（在短期或者長期内）觸發修改我國現行基本金融法律制度（比如《人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》）的迫切需要，通過各監管部門“三定（定職能、定機構、定編制）方案”的修訂或者重新制定，基本上來說就可以實現此次機構改革的目标。

這至少從一個方面說明了，此次國務院機構改革方案所涉及的金融監管機構職能的重新界分，還算不上是對我國現有金融監管體制和金融監管法制格局的根本性大調整。

如果更具體地來分析此次金融監管機構改革的内容，其實沒有必要過分高估或者過分解讀此次改革的重要性。各界對我國金融監管體制的未來發展方向有非常多的讨論，也期望通過每一次改革措施的出台來推進我國金融監管體制的進步與優化，這種心情當然是可以理解的。因此當人們看到此次國務院機構改革方案中包含了金融監管機構改革的内容之後，自然就會把此次改革方案與此前熱議的種種金融監管體制改革目标聯系在了一起。但是，要知道我國金融監管體制的改革絕對是一場“持久戰”，指望一次性的機構職能調整就能負擔如此衆多的改革任務，恐怕也是強人所難了。

在筆者看來，此次金融監管機構改革無論如何不能與各界所期待的金融監管體制改革簡單劃上等号。

不代表“雙峰監管”

此次國務院機構改革方案公布之後，新加坡《聯合早報》在其報道中認為，中國的金融監管體制将邁向“一委一行兩會”框架之下，央行主攻審慎監管、銀保監會負責行為監管的“雙峰監管模式”，這與英國在2008年全球金融危機之後采取的監管改革方向高度相似。但這一論斷似乎過于草率了，當下中國金融監管機構的整合與職能調整，無論在形式上還是在實質内容上都與典型意義的雙峰監管模式相去甚遠。

簡單來說，所謂“雙峰監管”指的是把監管目标作為劃分依據，确立兩大監管主體，其中一個負責審慎監管（prudential regulation），另一個負責行為監管（conduct regulation）。雙峰模式是近年來在國際範圍内較為流行的一種金融監管模式，荷蘭、加拿大、澳大利亞、南非等國家紛紛采用了這一全新的體制。

例如，澳大利亞分别成立了“金融穩定委員會”（Financial Stability Commission） 和“消費者保護委員會”（Consumer Protection Commission），荷蘭則由中央銀行和金融市場管理局（Authority for Financial Markets, AFM）分别扮演“雙峰”的角色。這麼做的好處在于，可以填補央行的貨币政策與傳統金融監管機構的微觀審慎監管之間的“空隙”，有利于宏觀審慎政策的構建與實施，并最終實現有效預防系統性金融風險發生的目标。

英國在金融危機之後也放棄了原有的單一監管模式，撤銷了金融監管局（Financial Services Authority, FSA），在該國的中央銀行（英格蘭銀行）内部設立了專門負責對存款機構、保險公司和系統重要性投資公司等機構實施微觀審慎監管的審慎監管局（Financial Prudential Authority, FPA），而FPA與貨币政策委員會（Monetary Policy Committee, MPC）以及負責宏觀審慎政策實施的金融政策委員會（Financial Policy Committee, FPC）均為英格蘭銀行的内設機構。此外，在英格蘭銀行之外設立金融行為監管局（Financial Conduct Authority），以監管市場主體的行為，保護投資者和金融市場交易的參與者。由此在英國确立了由FCA和FPA作為雙峰的金融體系監管架構。

比較一下我國此次監管機構改革方案，表面上看起來與英國類似的一個舉措是強化中央銀行在維護金融系統穩定性方面的職責與權力，例如把拟訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

但是，目前我國的金融監管架構與雙峰模式的差異還是非常明顯的：銀行業和保險業的微觀審慎監管職能總體上仍然保留在央行體系之外。自2003年人民銀行與銀監會分家之後，央行事實上已經不具備承擔微觀審慎監管職能的人力和物力。而要讓這兩家複合絕非一件易事，況且還要冒着央行貨币政策被利益集團重新俘獲的風險。至于何為“重要的”法律法規草案以及“基本的”審慎監管制度，這在規則層面是極端不清晰的，這必然要留待今後央行與銀保監會在具體事項上進行博弈。此外，現階段來看，銀保監會與證監會仍然會基于市場類型的劃分來分别行使行為監管職責，短期内要改變這一職能分配格局幾乎是不可能的任務。

不可否認，雙峰監管模式是一種較為先進的金融監管體制安排，但就目前中國金融體系的客觀情況來看，支持雙峰模式的基礎條件仍然有很大的缺位。其中一個關鍵因素在于：當下我國的金融監管機構與發達國家的金融監管機構在本質屬性上是不同的，我國的所謂金融“監管”機構其實很大程度上是金融“管理”機構，其所負擔的金融“監管”職能要遠遠超過教科書意義上的金融監管職能，無法簡單地用“審慎監管”和“功能監管”來劃分。我國的金融監管機構還負擔着促進金融市場發展和支持宏觀經濟增長的職能），并且扮演着上級主管部門的角色。

今年兩會期間，針對記者關于雙峰監管模式的提問，周小川作了如下的回應：“機構改革還是主要依據中國國情，也參考了國際上各種不同的金融監管機構的設置，參考的過程中也研究了所謂‘雙峰’監管的體制，但是，我們目前覺得還是要觀察一段時間，不是說我們就要采用‘雙峰’監管的尺度。”這也表明，決策層對這一問題是保持着謹慎态度的。在我國現階段市場與法治發達程度都有限的條件下，短期内，我國治理金融市場系統性風險能力的提升可能還是要取決于國務院金融穩定發展委員會這一政治機制運行的實際效果，而不取決于監管機構的分分合合。

不代表“功能監管”

自2017年7月全國金融工作會議提出“功能監管”改革方向以來，各界對于中國金融監管體制改革和金融法制改革的總體目标有了較為一緻的認識。所以，當此次國務院機構改革方案公布以後，一種解讀就認為金融監管機構的整合（具體說就是銀監會與保監會的合并）代表着功能監管改革目标的具體推進。然而，在筆者看來，這很可能是一種誤讀。

功能監管改革所指向的是我國既有的“機構監管”模式。所謂機構監管（institutional regulation或entity regulation）是指将金融機構牌照類型作為劃分不同監管者之間權限的依據，同一類型金融機構均由特定的監管者監管，即由銀監會負責監管商業銀行和信托投資公司，證監會則負責監管證券公司和基金管理公司，而保險公司監管保險公司。在這樣的體制下，監管者的權力行使的指向主要不是針對金融機構的某項業務或某種産品，而是金融機構本身。

舉例而言，對銀監會而言，隻要是商業銀行的經營活動，都被納其監管權力的覆蓋範圍之内，而不問商業銀行的具體的業務或其産品在法律定性上屬于存貸款業務還是證券業務（最典型的就是銀行理财産品）。在分業經營的格局下，機構監管模式可以較好地确保各金融監管部門守土有責。然而這樣的一種“鐵路警察，各管一段”式的監管體制無法适應事實上已經是處于混業經營狀态（例如已經出現大量的金融控股公司以及大量的跨市場金融産品）的中國金融市場，極易滋生“監管套利”（例如各監管部門對資管産品的監管要求不一從而導緻金融機構通過層層嵌套等方式來規避監管）或者“監管空白”（例如非持牌機構所發行金融産品的監管責任主體不明确）問題。

而功能監管（functional regulation）的思路則主張依據金融體系的基本功能來設計監管制度，實現對金融業跨産品、跨機構、跨市場的協調。這一模式所重點關注的是金融機構所從事的經營活動，而并非金融機構本身。美國前财長魯賓（Robert Rubin）将功能監管形容為是“一個監管過程，在這一過程中，一種特定的金融功能由同一監管者進行監管，無論這種業務活動由哪一個金融機構經營。”

正是在這樣的背景下，功能監管被确立為我國金融市場監管體制改革的總體方向。然而，需要澄清的是，功能監管與某種特定的監管機構組織形式是不存在必然聯系的。長期以來，在我國法學界（遠甚于經濟學界）有一種誤導性的觀點認為，針對綜合經營下金融業務交叉現象的層出不窮，為實施跨産品、跨機構、跨市場的監管，有必要設立一個統一的監管機構來對金融業實施整體監管。但這毫無疑問是對功能監管實質含義的嚴重誤解。要知道，功能監管強調的是，監管者權力劃分以不同的金融功能而不是以不同的金融機構為基本出發點。它本身并不主張一定要建立起一種大一統的監管體制。

事實上，各國從自身金融市場的實際需要出發對金融監管機構的設置采取了類型各異的方式，既有以金融危機之前的英國金融監管局（Financial Services Authority, FSA）以及日本金融廳為代表的單一監管機構模式（Integrated Financial Sector Model），也有美國為代表的傘形監管模式（Umbrella Regulation Model）和以荷蘭、澳大利亞、加拿大和金融危機之後的英國為代表的雙峰模式（Twin Peaks Model）。

其實，各國金融監管機構的不同架構形态并不會影響功能監管理念的應用。問題的關鍵是以什麼樣的标準來劃分不同監管者之間或者同一監管者内部不同部門之間的職責界限，而不是監管機構是單數的還是複數的。 因此，将此次機構改革方案中銀監會與保監會合并為銀保監會解釋為功能監管改革的推進實在過于牽強，哪怕在未來把證監會也合并進來，形成一個更大的“金融監管委員會”，那也絲毫不意味着功能監管目标的實現。

要知道，單一監管機構的建立不代表實現了功能監管，而反過來功能監管的實現也并不以單一監管機構的設立為必須前提。如果脫離了對基本金融法律制度的改造而僅僅去空談監管體系在機構組織上的重新設置，那并無助于金融市場的有序、有效發展，反而無謂牽扯了精力，耗費了公共資源。

以美國為例，1999年的《金融服務現代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA）在法律層面确認了混業經營的合法性，為此這部法律專門設了“功能監管”一章，廢除了此前聯邦證券法對商業銀行的适用豁免，要求商業銀行的大部分證券業務轉交單獨的關聯機構或子公司進行，并接受美國證券交易委員會（SEC）的監管。顯然，美國為了應對混業經營對既有監管體制的挑戰，并未采取合并不同監管機構的做法，而是通過立法來調整各個金融監管機構之間的職能邊界，以确保金融産品處于适當的監管環境之中。

考慮到原先的銀監會和保監會在微觀審慎監管工作方面的共通性，因此将這兩大監管機構合并也許能夠起到提升監管效率、加強監管合作的正面功效。但說到底這與功能監管的要求還是不能劃等号的。

結語：體制改革的真正着眼點

回到前面所說的，不能将此次金融監管機構改革拔高到金融監管體制改革的高度。

更具體地來說，功能監管改革是我國金融監管體制改革的重要方向，而改革的推進并非是在監管機構設置層面大做文章，真正應該着手做的是調整《證券法》、《信托法》、《證券投資基金法》等基礎性金融法律制度的内容，以拓展、更新并厘清“證券”、“基金”、“信托”等法律概念的範疇，為改革的推進提供紮紮實實的法律保障。

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