上海社會科學院法學研究所所長

上海市法學會未成年人法研究會會長 姚建龍

➤ 修訂後的未保法所确立的未保工作新體制，上下一體、協調有序、責任明确，特别是将檢察機關明确為監督機關，十分具有針對性，有助于保障未保工作新體制的流暢運作。

➤ 檢察機關應當充分認識到修訂後的未保法賦予檢察機關在未保工作新體制中的角色，深入研究和盡快形成擔當未保工作監督職能的基本模式。

全國人大常委會通過的修訂後的未成年人保護法（下稱未保法）将于2021年6月1日起施行，修訂後未保法的一大亮點是構建了新時代未成年人保護工作新體制。這一新體制的設計“用心良苦”，既吸收了國際社會未成年人保護工作的經驗，也充分發揮了中國特色社會主義的制度優勢，同時還兼顧到了我國仍然存在發展不平衡不充分的國情，充分體現了“國家保障未成年人的生存權、發展權、受保護權、參與權等權利”的要求。

建立協調機制

原未保法隻是籠統地規定“中央和地方各級國家機關應當在各自的職責範圍内做好未成年人保護工作”，既沒有細化各主要國家機關未成年人保護的職責，也沒有建立必要的統籌協調機制。修訂後的未保法在細化主要相關國家機關未成年人保護具體職能的基礎上，在總則中明确“縣級以上人民政府應當建立未成年人保護工作協調機制，統籌、協調、督促和指導有關部門在各自職責範圍内做好未成年人保護工作”。工作協調機制的建立，标志着未成年人保護正式成為政府的法定職責。

明确牽頭部門

修訂後的未保法第9條規定，“協調機制具體工作由縣級以上人民政府民政部門承擔，省級人民政府也可以根據本地實際情況确定由其他有關部門承擔”。盡管這一條款考慮我國地方的差異留下了省級人民政府可以确立牽頭部門的彈性空間，但确立了“民政牽頭為原則，其他部門牽頭為例外”的法律要求，解決了自1991年以來未保法執法責任主體不明的難題。政府機構中與未成年人保護工作最為密切的機構除了民政部門外還有教育行政部門，将民政部門确定為原則上的牽頭部門，體現了修訂後的未保法對于未成年人群體中最需要保護的弱勢群體的特别關注，也是未保法“福利法化”修法思路的體現。

賦權協助單位

修訂後的未保法第10條規定：“共産主義青年團、婦女聯合會、工會、殘疾人聯合會、關心下一代工作委員會、青年聯合會、學生聯合會、少年先鋒隊以及其他人民團體、有關社會組織，應當協助各級人民政府及其有關部門、人民檢察院、人民法院做好未成年人保護工作，維護未成年人合法權益。”相對原條文，這一規定增加了“應當”的表述，明确做好未成年人保護工作是人民團體和有關社會組織協助政府、司法機關的法定職責，同時也進一步明晰了人民團體和有關社會組織在未成年人保護工作新體制中的法定角色為“協助”而非“替代”。

暢通專門力量

未保工作力量的專門化是避免未成年人保護工作體制“華而不實”的關鍵。修訂後的未保法明确要求政府自上而下建立未成年人保護工作專門機構與專門力量：首先，縣級以上人民政府承擔未成年人保護協調機制具體工作的職能部門應當明确相關内設機構或者專門人員，負責承擔未成年人保護工作。其次，鄉鎮人民政府和街道辦事處應當設立未成年人保護工作站或者指定專門人員，及時辦理未成年人相關事務。再次，支持、指導居民委員會、村民委員會設立專人專崗，做好未成年人保護工作。修訂後的未保法還要求國家司法機關“應當确定專門機構或者指定專門人員，負責辦理涉及未成年人案件。辦理涉及未成年人案件的人員應當經過專門培訓，熟悉未成年人身心特點”。

确立監督機關

修訂後的未保法賦予了檢察機關在未保工作體制中監督機關的地位，具體體現在三個方面：（1）對涉及未成年人事項的檢察監督不限于“訴訟活動”。第105條規定“人民檢察院通過行使檢察權，對涉及未成年人的訴訟活動等依法進行監督”。這一條款“等”字的使用意味深長，留下了根據未保工作實際依法拓展檢察監督的空間。（2）明确将未成年人權益納入公益訴訟範圍。第106條規定：“未成年人合法權益受到侵犯，相關組織和個人未代為提起訴訟的，人民檢察院可以督促、支持其提起訴訟；涉及公共利益的，人民檢察院有權提起公益訴訟。”（3）明确了檢察建議這一重要監督途徑，并對被建議單位回複時間與方式提出要求，強化了檢察建議的剛性。第114條規定，人民檢察院“發現有關單位未盡到未成年人教育、管理、救助、看護等保護職責的，應當向該單位提出建議。被建議單位應當在一個月内作出書面回複”。盡管該條也同時賦予了公安機關、人民法院和司法行政部門建議權，但是由于檢察機關作為法律監督機關的憲法定位以及檢察建議可以公益訴訟為後盾，這種形式的檢察監督更具專門性和獨特性。

自1991年以來，未保法即确立了保護未成年人，是國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織、城鄉基層群衆性自治組織、未成年人的監護人和其他成年公民的共同責任。共同責任原則有助于彙聚保護力量，但也帶來了“責任稀釋”的長期困境。修訂後的未保法所确立的未保工作新體制，上下一體、協調有序、責任明确，特别是将檢察機關明确為監督機關，非常具有針對性，有助于保障未保工作新體制的流暢運作，破解“責任稀釋”困境，形成未成年人保護合力。

早在2002年，聯合國兒童權利委員會即強調每一個國家都需要一個獨立的人權機構負責促進和保護兒童的權利。委員會最關心的是該機構，不管它如何構成，應能夠獨立并有效地監督、促進和保護兒童的權利。聯合國兒童權利委員會之所以強調各國應設置有效監督、促進和保護未成年人權利的機構，是基于未成年人保護工作的特點，特别是未成年人不像婦女、老人、殘疾人等弱勢群體會為自身權利發聲的特殊性。對于未成年人權利監察機構，各國的設置模式有所不同。例如，挪威于1981年制定“兒童事務監察使法案”，設置了“兒童事務監察使”專門負責兒童權利監察職能。澳大利亞則是在議會下設青少年委員會，承擔類似的未成年人權利監察職責。修訂後的未保法立足中國國情，明确由檢察機關行使未成年人保護的法律監督職責，彰顯了中國特色人民檢察制度的優勢與擔當，也是對近些年來未成年人檢察改革成果，特别是對未檢專門化、專業化改革及未檢職能優化探索的認可。

憲法規定人民檢察院是法律監督機關，人民檢察院組織法第20條第8款規定人民檢察院所行使的職權包括“法律規定的其他職權”。修訂後的未保法立足檢察機關基本職能，明确人民檢察院在未保工作體制中的監督機關定位，是根據新時代未成年人保護工作發展的需要對檢察機關法定職能的細化與深化。目前，從最高人民檢察院到基層人民檢察院，檢察系統已經建立起相對完善的未檢專門機構體系，未檢職能也從傳統的未成年人刑事檢察向綜合檢察發展，有能力履行未保工作新體制中監督機關的職責。檢察機關應當充分認識到修訂後的未保法所賦予檢察機關在未保工作新體制中的角色，深入研究和盡快形成擔當未保工作監督職能的基本模式。修訂後的未保法的頒布，也意味着未成年人檢察已經在法律上具備了不同于刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察的獨特性。（檢察日報）

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